提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇——基于制度創(chuàng)新角度的探析 云南行政學(xué)院2005年第6期 提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇 基于制度創(chuàng)新角度的探析 莫勇波 (中山大學(xué)政務(wù)管理學(xué)院,廣東廣州510275) 摘要:相對(duì)而言,我國(guó)地方政府組織在政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行力還比較滯后,這與地方政府組織的資源短缺, 執(zhí)行主體素質(zhì)不高,執(zhí)行機(jī)制不合理等因素有關(guān).要提升地方政府組織的執(zhí)行力,必須大力推進(jìn)政府制度創(chuàng)新, 包括重塑政府組織架構(gòu),推進(jìn)政府人事管理制度的創(chuàng)新,建立完善統(tǒng)籌各方的政府利益整合機(jī)制,同時(shí)必須健全 政府的執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制,培育異于官僚文化的新型政府執(zhí)行力文化,等. 關(guān)鍵詞:提升;政府;執(zhí)行力;戰(zhàn)略;選擇 中圖分類號(hào):D631.43文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671—0681(2005)06—0063—04 作者簡(jiǎn)介:莫勇波(1969__),男,中山大學(xué)政務(wù)管理學(xué)院行政管理專業(yè)2003級(jí)博士生,廣西教育廳干部.主要 研究方向?yàn)楣残姓? 政策執(zhí)行力指的是能夠準(zhǔn)確理解政策的目標(biāo)及 方向,并通過精心設(shè)計(jì)方案,實(shí)施方案和對(duì)各種人 財(cái)物,信息,法律,制度等資源進(jìn)行集中調(diào)控和使 用,從而達(dá)到有效執(zhí)行政策,完成既定目標(biāo)的政府 內(nèi)在的能力和力量.總體來說,當(dāng)前我國(guó)一些地方 政府的政策執(zhí)行力還明顯滯后,這也是導(dǎo)致出現(xiàn)地 方政府對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差,走樣,失誤和 “上有政策,下有對(duì)策”的主要原因.因而,如何 提升地方政府的政策執(zhí)行力就成為當(dāng)前各級(jí)政府面 臨的緊迫任務(wù).筆者認(rèn)為提升地方政府的政策執(zhí)行 力,主要有四個(gè)方面的路徑,一是大力提高地方政 府執(zhí)行主體的政策執(zhí)行素質(zhì);二是大力培育政府組 織的執(zhí)行資源;三是優(yōu)化政府的政策執(zhí)行環(huán)境;更 重要的是,第四,必須大力推進(jìn)政府組織的制度創(chuàng) 新.政府的組織制度特別是運(yùn)行機(jī)制直接作用于政 策的執(zhí)行過程,對(duì)于政府執(zhí)行力的形成起著至關(guān)重 要的作用,可以說,推進(jìn)政府組織的制度創(chuàng)新是提 升地方政府執(zhí)行力的最重要途徑. 一 ,推進(jìn)以建立人力資源開發(fā)機(jī)制為核心的政 府人事管理制度創(chuàng)新.提升政府人員的執(zhí)行力素質(zhì) 作為政策執(zhí)行過程中最能動(dòng)的因素,政府人員 的素質(zhì)高低決定著地方政府執(zhí)行力的水平,也成為 收稿日期:2005—06—13 決定政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵要素.高素質(zhì)的政府執(zhí)行 人員可以適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境的變化,采用先進(jìn)的執(zhí) 行工具,或者可以通過對(duì)執(zhí)行方案,計(jì)劃以及執(zhí)行 手段,方法,策略的種種不同的安排,提高政策的 執(zhí)行效果,促進(jìn)政策的有效執(zhí)行落實(shí);素質(zhì)不高的 政府執(zhí)行主體,則有可能由于其在利益傾向,價(jià)值 觀,認(rèn)知水平,能力等諸多方面的不足,不能正確 的理解和執(zhí)行政策,出現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行的偏差和走 樣,導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗.這方面的例子比比皆 是,如在執(zhí)行招商引資政策中,一些地方根據(jù)科學(xué) 發(fā)展觀大力改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境,促進(jìn)外資進(jìn)入的 良性循環(huán);而另一些地方則由執(zhí)行能力的低下,找 不到突破口,一些地方甚至一味把精力花在盲目大 搞開發(fā)區(qū)上,結(jié)果是外資引不來,卻占用,浪費(fèi)了 大量農(nóng)田,妨礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得國(guó)家的招 商引資政策落空.可以說,當(dāng)前地方政府的執(zhí)行力 不高,實(shí)際上就是政府執(zhí)行人員素質(zhì)不高所致的. 提高政府人員的素質(zhì)是當(dāng)前提升地方政府政策執(zhí)行 力的重要前提. 當(dāng)前,我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)機(jī)關(guān)人員的管理大 都還是實(shí)行嚴(yán)格的人事管理制度,過多地強(qiáng)調(diào)人事 的”管理”特征,具有明顯的人治色彩,缺乏必要 ? 63? 莫勇波:提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇 的活力,極不利于政府人員素質(zhì)的開發(fā)和培育.改 革這些弊端,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的人事管理模式向人力資 源管理模式轉(zhuǎn)向,是促進(jìn)政府人力素質(zhì)提高的重要 途徑.為此,必須樹立人力資源開發(fā)的觀念,把政 府機(jī)關(guān)的”人”作為一種不可多得的可開發(fā)的資源 來開發(fā)培育.關(guān)鍵要建立一整套政府人力資源的 開發(fā)和培育機(jī)制,注重運(yùn)用科學(xué)的開發(fā)戰(zhàn)略,對(duì)政 府人員系統(tǒng)地培養(yǎng),激勵(lì),使用,評(píng)價(jià),選拔,配 置.充分激發(fā)和挖掘人力資源的潛能,積極性與創(chuàng) 造性,切實(shí)提高政府人員的素質(zhì),使他們具備正確 執(zhí)行政策的思想素質(zhì)(包括職業(yè)道德,價(jià)值體系, 責(zé)任心,積極性,決心等思想素質(zhì))和能力素質(zhì) (即使政府人員開展工作所必須的知識(shí),能力,智 力,技能,創(chuàng)造性,潛質(zhì)等能力素質(zhì)),推動(dòng)上級(jí) 政策的有效落實(shí). 推進(jìn)以人力資源管理機(jī)制為重點(diǎn)的政府人事管 理制度的創(chuàng)新,必須強(qiáng)調(diào)建立學(xué)習(xí)型政府組織.所 謂學(xué)習(xí)型組織,按照美國(guó)學(xué)者彼得?圣吉《第五項(xiàng) 修煉》的描述,就是”精簡(jiǎn)扁平,網(wǎng)絡(luò)化,有彈 性,能夠不斷學(xué)習(xí),不斷自我創(chuàng)新未來的組織.它 是一種通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛,充分 發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性思維能力而建立起來的一種 有機(jī)的,符合人性的,能持續(xù)發(fā)展的組織.這種組 織具有持續(xù)學(xué)習(xí)的能力,具有高于個(gè)人績(jī)效總和的 綜合績(jī)效.”創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織的目的就是實(shí)現(xiàn)組織 成員能力的自我超越,并在組織中形成”創(chuàng)造性張 力”….為此,要營(yíng)造學(xué)習(xí)型政府組織的良好氛圍, 通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)政府機(jī)關(guān)的學(xué)習(xí)氣氛,形成政 府組織內(nèi)的學(xué)習(xí)壓力,促使政府人員形成自覺學(xué)習(xí) 自我學(xué)習(xí)的良好習(xí)慣.要革新公務(wù)員的培訓(xùn)教育體 系,建立健全為公務(wù)員學(xué)習(xí)提供多渠道,多時(shí)空, 多媒體學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的培訓(xùn)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)政府人員的終身 學(xué)習(xí),全員學(xué)習(xí),全過程學(xué)習(xí)和團(tuán)體學(xué)習(xí),形成一 種公務(wù)員人人是學(xué)習(xí)的主人,處處是學(xué)習(xí)的場(chǎng)所, 時(shí)時(shí)是學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的學(xué)習(xí)型政府組織的格局. 推進(jìn)以人力資源管理機(jī)制為重點(diǎn)的政府人事管 理制度的創(chuàng)新,還必須建立政府人員的行政倫理養(yǎng) 成機(jī)制和約束機(jī)制.行政倫理觀在根本價(jià)值的層面 上影響或指導(dǎo)著每一位政府公職人員的行政行為. 是政府人員外在執(zhí)行行為的根源,也是決定其思想 素質(zhì)高低的根本因素.要確立合乎現(xiàn)代社會(huì)的行政 倫理規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn),使廣大政府官員牢固樹立強(qiáng)烈的 執(zhí)行責(zé)任感和執(zhí)行意識(shí),奉公守法,廉潔自律,以 認(rèn)真負(fù)責(zé)的執(zhí)行態(tài)度,積極主動(dòng)地完成政策執(zhí)行任 務(wù).要制定合理的行政倫理責(zé)任制度體系,把行政 倫理責(zé)任的理念融人到公務(wù)員立法及各種法律法規(guī) 的制定,完善與實(shí)踐中,以完善的行政倫理價(jià)值 觀,行政倫理規(guī)范和行政倫理選擇機(jī)制,提升政府 人員的”官德”,確保政府人員的執(zhí)行思想素質(zhì). 當(dāng)前,特別要注意完善包括政府的內(nèi)部民主生活制 度,道德考評(píng)制度等在內(nèi)的政府倫理教育制度,對(duì) 政府人員政策執(zhí)行活動(dòng)的活動(dòng)原則,工作程序,辦 事規(guī)則,言行標(biāo)準(zhǔn)和行政紀(jì)律進(jìn)行約束,使其成為 自覺的有行政倫理的人,增強(qiáng)政策執(zhí)行的責(zé)任感和 自覺性!. 二,建立統(tǒng)籌兼顧的政府利益整合機(jī)制,提高 地方政府政策執(zhí)行的積極性 ? 64? 馬克思指出,人們奮斗的一切,都與他們的利 益有關(guān)_2J.地方政府及其執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程 中,對(duì)本地區(qū)利益的考慮是可以理解的.地方政府 及政府執(zhí)行主體對(duì)本地區(qū),本身適度的,恰當(dāng)?shù)睦? 益追求有時(shí)可成為提升政策執(zhí)行力的動(dòng)力;反之, 執(zhí)行主體對(duì)利益的不恰當(dāng)?shù)?過分的追求,導(dǎo)致出 現(xiàn)地方主義和個(gè)人利益主義想,則會(huì)導(dǎo)致政府執(zhí) 行主體執(zhí)行行為的扭曲,造成政策執(zhí)行的偏差和走 樣.從”經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā),顯然大多數(shù)的地方 政府執(zhí)行主體都不會(huì)很樂意執(zhí)行一些明顯有損本地 區(qū),本部門利益的政策決策,在有的時(shí)候,他們甚 至?xí)愿鞣N借口變通,拖延或改變對(duì)這些政策的執(zhí) 行,導(dǎo)致出現(xiàn)諸如滯后執(zhí)行,敷衍執(zhí)行,選擇性執(zhí) 行,或者出現(xiàn)”上有政策,下有對(duì)策”的情況,造 成執(zhí)行力被削弱的后果.必須建立地方利益的整合 機(jī)制,盡可能通過各級(jí)政府之間,地方之間,各執(zhí) 行主體之間利益的整合,實(shí)現(xiàn)利益雙贏或者正和博 奕,提高地;b-政府主體的政策執(zhí)行力. 一 是要建立健全政府利益引導(dǎo)機(jī)制.通過建立 行之有效的利益溝通和引導(dǎo)機(jī)制,教育政府執(zhí)行人 員樹立正確的利益觀念,正確處理局部利益和整體 利益,近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,個(gè)人利益和集體利益 的關(guān)系.地方政府執(zhí)行主體必須站在全局利益和長(zhǎng) 遠(yuǎn)利益的角度來看待問題,杜絕分散主義和地方主 義,維護(hù)中央的權(quán)威,服從上級(jí)安排,不折不扣地 執(zhí)行上級(jí)的政策決策. 二是要建立健全政府利益約束機(jī)制.特別要建 立利益的法律約束機(jī)制,加強(qiáng)有關(guān)法律,制度的配 套建設(shè),規(guī)范地方政府執(zhí)行主體的利益行為,務(wù)必 使他們的利益追求被限制在法制允許的范圍內(nèi).要 加大懲罰力度,對(duì)那些利用政策執(zhí)行活動(dòng)謀取小集 體利益,個(gè)人利益的政府人員進(jìn)行懲戒,確保政策 的正確執(zhí)行. 三是建立健全政府利益調(diào)節(jié)機(jī)制.過去,我們 往往由于過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益,集體利益而忽視對(duì)地 方利益和局部利益的照顧,或者由于過分強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn) 利益,從而忽視短期利益,甚至給地方利益帶來嚴(yán) 重的損害和影響,造成一些地方對(duì)上級(jí)政策的抵 觸,十分不利于政策執(zhí)行力的提升.建立健全中央 及各級(jí)地方利益的調(diào)節(jié)機(jī)制,協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系, 調(diào)整,縮小利益差距,對(duì)于提高地方政府政策執(zhí)行 的意愿,提高地方政府執(zhí)行力具有重要意義.為 此,要加強(qiáng)法律,制度建設(shè),堵塞各種漏洞,保證 利益分配領(lǐng)域的正常秩序.要堅(jiān)持把最廣大人民的 根本利益作為制定政策,開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳 點(diǎn),綜合運(yùn)用政策,法律,經(jīng)濟(jì),行政等多種手段 和教育,協(xié)商,調(diào)節(jié)等多種方法,協(xié)調(diào)處理中央及 各地,各級(jí)政府之間的利益關(guān)系.正確化解各級(jí)政 府之間利益矛盾,促進(jìn)各方利益的均衡.要建立政 策過程中公眾參與的回應(yīng)機(jī)制,注意聽取和吸納不 同地區(qū),不同層級(jí)政府和群眾的意見,特別在制定 和執(zhí)行重大政策時(shí),必須反映各地各利益主體的訴 求,維護(hù)他們的利益,促進(jìn)社會(huì)的公平公正.要特 別注意形成一系列溝通,斡旋,談判的機(jī)制和策 略,上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)借助于共同愿景描述,價(jià)值詮釋 和對(duì)話機(jī)制,凝聚共識(shí),縮小差距,促進(jìn)互利共 贏,大力提高地方政府的政策執(zhí)行力. 莫勇波:提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇 四是建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制.在制定和執(zhí)行政 策時(shí),不應(yīng)該以強(qiáng)調(diào)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為由,過 分損害和犧牲地方的利益;造成地方利益損害的, 也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償.因此,建立合理的地區(qū)利益 補(bǔ)償機(jī)制,給利益受損的地區(qū)或群體提供一定的補(bǔ) 償,是提高社會(huì)公平程度,提升地方政府主體執(zhí)行 力的有力途徑.如在執(zhí)行國(guó)家的植樹造林,保護(hù)水 源政策時(shí),河流上游地區(qū)往往需要付出較大的代 價(jià),包括因減少耕地而造成的糧食減產(chǎn)等,為此, 要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,用計(jì)劃,立法,市場(chǎng)等手段 來促使下游受益地區(qū)對(duì)上游受損地區(qū)進(jìn)行利益的補(bǔ) 償,包括進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)援助等,這是促使這 項(xiàng)政策得到確實(shí)有力執(zhí)行的重要措施. 三,重塑政府的組織架構(gòu).推動(dòng)政府執(zhí)行力組 織的建立 組織架構(gòu)是否合理,在很大程度上決定著政府 的執(zhí)行力水平.合理高效的行政組織架構(gòu),可以產(chǎn) 生最小程度的執(zhí)行磨擦和最大限度的綜合執(zhí)行力; 而組織架構(gòu)不合理,則會(huì)損害組織的整體效應(yīng)力, 從而削弱政府組織執(zhí)行力.當(dāng)前我國(guó)政府組織架構(gòu) 的不合理,主要表現(xiàn)在縱向組織層次不合理和橫向 機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理兩個(gè)方面,其對(duì)政府執(zhí)行力的制約 作用十分明顯:(1)組織層次過多,不僅降低了信 息上傳下達(dá)的速度,增加了執(zhí)行成本,而且由于指 揮路線的延長(zhǎng),上級(jí)指導(dǎo)和監(jiān)督的不到位,難以保 證政策執(zhí)行的有效實(shí)行.(2)機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置不合 理,容易使執(zhí)行過程中缺乏協(xié)調(diào),容易出現(xiàn)執(zhí)行步 調(diào)不一和力度不同的情況,影響執(zhí)行的效果.更有 甚者,則是可能出現(xiàn)各個(gè)執(zhí)行主體之間的磨擦,比 如各個(gè)執(zhí)行主體為謀求各自的利益而相互拆臺(tái),互 設(shè)障礙,或者出現(xiàn)”無利的無人執(zhí)行,有利的搶著 執(zhí)行”的情況,嚴(yán)重影響執(zhí)行力.幾年前,我國(guó)公 路交通”三亂”現(xiàn)象屢禁不止現(xiàn)象就與政府機(jī)構(gòu)的 多頭執(zhí)行密切相關(guān). 對(duì)于什么才是合理的有執(zhí)行力的組織結(jié)構(gòu),紀(jì) 建悅和韓廣智在其《執(zhí)行力組織》一書中指出,有 執(zhí)行力組織的構(gòu)成要素應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:適 應(yīng)組織的戰(zhàn)略;合理地劃分部門;合理確定管理跨 度與組織層次;集權(quán)與分權(quán)關(guān)系處理;選用合適的 組織結(jié)構(gòu)形式;及時(shí)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整等._3J筆 者認(rèn)為,從我國(guó)目前的實(shí)際出發(fā),要提升地方政府 的政策執(zhí)行力,應(yīng)從以下幾個(gè)方面來推進(jìn)政府組織 結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新: 從縱向上說,要盡量減少政府的執(zhí)行層次,減 少層層傳達(dá),建立扁平化的政府組織.針對(duì)原有體 制層級(jí)繁多,管理環(huán)節(jié)復(fù)雜等問題,必須在充分考 慮政治穩(wěn)定,資源配置和地方間利益均衡的基礎(chǔ) 上,大膽改革政府的層級(jí)建制,積極推進(jìn)政府層級(jí) 的縮減,特別需要減少省與基層政府之間的管理層 級(jí).根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,目前不少學(xué)者都建議應(yīng) 逐步削弱甚至撤消地市一級(jí)的政府建制,以減少中 間層級(jí),這是一個(gè)值得考慮的建議.筆者認(rèn)為,除 此之外,關(guān)鍵還要大力縮減同一層級(jí)政府內(nèi)的組織 層次和人員級(jí)別層次,減少政府執(zhí)行的中間環(huán)節(jié), 簡(jiǎn)化政府辦事程序,賦予基層執(zhí)行者更多的自主 權(quán),逐步形成層次簡(jiǎn)明,職責(zé)明確的扁平化的政府 結(jié)構(gòu). 從橫向上說,必須澄清黨,政部門的關(guān)系.由 于我國(guó)的黨委部門在政策決策執(zhí)行工作中的特殊關(guān) 系,有必要進(jìn)一步澄清執(zhí)政黨和政府在政策執(zhí)行體 系中的角色和定位.當(dāng)前,我國(guó)各級(jí)政府政策執(zhí)行 體系中存在著黨委與政府的二元化結(jié)構(gòu)體系,即黨 委與政府都各有一個(gè)分管相近工作的分管領(lǐng)導(dǎo),黨 委專門設(shè)置與政府并列并且履行著相同或相似的組 織部門.這種結(jié)構(gòu)雖然在理論上說是各有分工的. 但實(shí)際工作中往往造成黨政不分,甚至以黨代政, 成為相互扯皮,相互掣肘,行政成本高的重要原 因,有礙政府執(zhí)行力的提高.黨政關(guān)系是中國(guó)行政 改革無法繞開和回避的突出問題,在處理這個(gè)關(guān)系 問題上,目前有四種主張,一是主張黨政分開,在 職能上各自相對(duì)獨(dú)立;二是主張黨政合一,職能相 同部門予以合并,”一套人馬,兩塊牌子”,改變二 元結(jié)構(gòu)格局;三是主張將黨組織建立在人大,”黨 主立憲”,執(zhí)政權(quán)通過人大立法權(quán),監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn), 既可精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),又可體現(xiàn)黨的意志和人民意志的高 度統(tǒng)一;四是實(shí)行上分下合制,由于中央,省級(jí)黨 委層次高,具有制定大政方針的職責(zé),故主張黨政 分設(shè),保持現(xiàn)狀,市,縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)主要承擔(dān) 大政方針的執(zhí)行,社會(huì)事務(wù)龐雜,很少有大政方針 的制定權(quán),宜于合一跚).這些設(shè)想對(duì)于我國(guó)澄 清和改革各級(jí)黨政關(guān)系有重要的參考意義.筆者傾 向于同意第四種主張.由于市,縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層 是政策執(zhí)行的主要落腳點(diǎn),其黨政部門的主要職責(zé) 是執(zhí)行上級(jí)制定的政策方針,搞好公共事務(wù)管理和 公共服務(wù).推進(jìn)市,縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門的合并,有 利于防止出現(xiàn)相互掣肘,執(zhí)行混亂和多頭執(zhí)行的現(xiàn) 象,使當(dāng)?shù)卣芯ψ龊谜邎?zhí)行,社會(huì)管理 和公共服務(wù),促進(jìn)地方政策執(zhí)行力的提高. 要精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù).”冗官”之患一直是各封建 王朝頭痛之極的問題.據(jù)有關(guān)資料報(bào)道,當(dāng)前,我 國(guó)一些省級(jí)機(jī)關(guān)廳,處級(jí)干部占全體干部總數(shù)的 40%左右,某縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中,副鄉(xiāng)級(jí)以上者占 65%,縣直機(jī)關(guān)副科級(jí)以上干部占55.7%.傳統(tǒng)的 “金字塔”結(jié)構(gòu)形態(tài)已開始傾斜,倒置嗍).在一 些縣的政府中,曾出現(xiàn)副縣長(zhǎng)協(xié)助另一副縣長(zhǎng)分管 經(jīng)濟(jì)工作的怪現(xiàn)象.在某貧困縣扶貧辦的15個(gè)工 作人員中,競(jìng)可以有9個(gè)是扶貧辦副主任,2個(gè)是 扶貧辦主任(其中一人是法人代表,另一人是縣長(zhǎng) 助理轉(zhuǎn)任扶貧辦主任),人們戲稱”當(dāng)官剛好坐滿 一 酒桌”.如此官多兵少,造成的結(jié)果是”指揮的 多,落實(shí)的少”,或者可以說是”多頭指揮的多, 真正干活的少”,嚴(yán)重影響政府執(zhí)行效率的提高. 人們強(qiáng)烈呼吁黨和政府盡快通過機(jī)構(gòu)改革來削減或 限制領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù),必須建立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制法 律體系,建立領(lǐng)導(dǎo)職位編制法,把領(lǐng)導(dǎo)職位的設(shè)置 和管理工作納入統(tǒng)一的政府編制工作中,徹底改變 以”人”定”位”,副職多,閑職多,兼職多的現(xiàn) 象,優(yōu)化和規(guī)范政府領(lǐng)導(dǎo)職位的配置. 四,建立權(quán)威,獨(dú)立和制衡有效的政府監(jiān)控機(jī) 制.糾正和減少地方政府政策執(zhí)行中的偏差 恩格斯提出過,”一切公務(wù)人員在自己的一切 職務(wù)活動(dòng)方面都應(yīng)當(dāng)在普通法庭上按一般法律向每 一 個(gè)民眾負(fù)責(zé).”[J而對(duì)政府人員公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督 的重要性,美國(guó)行政學(xué)者威廉?N?鄧恩就說過, ? 65? 莫勇波:提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇 “監(jiān)測(cè)有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行人員,官員以及其他利 益相關(guān)者是否按照立法者,管理機(jī)構(gòu)和專家組所制 定的標(biāo)準(zhǔn)和程序開展行動(dòng)”[,由于種種原因,政 策執(zhí)行過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差,走樣和中斷的 情況,如果不對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行糾正,上級(jí)政策將難 以得到有效貫徹落實(shí).當(dāng)前一些地方對(duì)政府政策執(zhí) 行的監(jiān)控,主要是依靠一些大而空的工作總結(jié),報(bào) 喜不報(bào)憂的執(zhí)行[報(bào),或者是流于形式的現(xiàn)場(chǎng)檢 查,實(shí)際并沒有真正起到監(jiān)控的作用,不利于提高 各級(jí)政府組織的執(zhí)行力.對(duì)于如何監(jiān)控政府的執(zhí)行 活動(dòng),威廉?N?鄧恩就提出了四種執(zhí)行監(jiān)控的方 式,包括社會(huì)系統(tǒng)核算,社會(huì)實(shí)驗(yàn),社會(huì)審計(jì)及綜 合實(shí)例研究.社會(huì)系統(tǒng)核算指的是用一系列的社會(huì) 數(shù)據(jù)如用就業(yè)率,人均收入,入學(xué)率來監(jiān)測(cè)政府對(duì) 政策決策的執(zhí)行情況;社會(huì)實(shí)驗(yàn)方法是用一種隨機(jī) 選擇的實(shí)驗(yàn)對(duì)象和措施,對(duì)比政府執(zhí)行情況,進(jìn)行 監(jiān)控;社會(huì)審計(jì)方法則力圖對(duì)執(zhí)行的內(nèi)部情況如投 入產(chǎn)出進(jìn)行審計(jì),指出原因,追究責(zé)任;綜合實(shí)例 方法則是通過與其他類似的執(zhí)行實(shí)例進(jìn)行對(duì)比,評(píng) 價(jià)和整理.這些監(jiān)控手段都是值得我們借鑒的. 筆者認(rèn)為,建立執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制,關(guān)鍵是要建立 起一個(gè)完善的監(jiān)控體系,并保證其權(quán)威性,獨(dú)立 性.有人通過對(duì)我國(guó)的政府監(jiān)督機(jī)制考察后認(rèn)為, 各級(jí)地方行政監(jiān)督部門由于缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性, 往往無法真正履行起對(duì)本級(jí)政府監(jiān)督的職責(zé).而上 級(jí)政府雖然有權(quán)對(duì)下級(jí)政府實(shí)行監(jiān)督,但又往往高 高在上,或者只是在出了問題后,才成立工作組進(jìn) 行調(diào)查,不能防患于未然,形成了”看得見的管不 著,管得著的看不出”的現(xiàn)象_7J.為此,要改革紀(jì) 檢,行政監(jiān)察部門的隸屬關(guān)系,可考慮將原來的紀(jì) 檢部門,行政監(jiān)督部門直接歸口上級(jí)部門管理,由 上級(jí)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)其人事編制,工資福利,財(cái)政支 出等,減少地方行政監(jiān)督部門對(duì)當(dāng)?shù)攸h政的依賴 性,提高紀(jì)檢和行政監(jiān)察部門的權(quán)威性和獨(dú)立性, 防止出現(xiàn)”虛監(jiān)”,”漏監(jiān)”現(xiàn)象.其次,要建立透 明化的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化社會(huì)和新聞媒體對(duì)政府政策 執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督.要不折不扣實(shí)行行政公開制度, 規(guī)定政府要定期不定期地向社會(huì)公眾發(fā)布有關(guān)公務(wù) 信息,向人們傳達(dá)政府政策執(zhí)行的情況.可參考制 定《陽(yáng)光下的政府法》,使政府的執(zhí)行活動(dòng)置于公 眾的關(guān)注和監(jiān)督之下,充分發(fā)揮公民,社會(huì)團(tuán)體, 大眾傳媒等社會(huì)力量的監(jiān)督作用,及時(shí)監(jiān)督糾正政 府執(zhí)行過程中的偏差.要開放社會(huì)輿論,完善舉報(bào) 制度,鼓勵(lì)和保護(hù)社會(huì)公眾的舉報(bào)行為,充分尊重 新聞自由,發(fā)揮傳媒對(duì)政府政策執(zhí)行過程及執(zhí)行效 果的監(jiān)督作用,減少執(zhí)行偏差和促進(jìn)政策執(zhí)行的落 實(shí). 五,培育異于官僚文化的新型政府執(zhí)行力文 化,營(yíng)造濃厚的執(zhí)行力氛圍 文化指的是社會(huì)成員所信奉的價(jià)值,信念和行 為規(guī)范的總和.良好的組織文化對(duì)于促進(jìn)組織的執(zhí) 行力是顯而易見的,在一個(gè)擁有良好的執(zhí)行力文化 的政府組織內(nèi),其”執(zhí)行”氛圍濃厚,強(qiáng)調(diào)效率和 一 絲不茍的執(zhí)行精神,執(zhí)行者會(huì)全力以赴執(zhí)行各種 ? 66? 任務(wù),講究執(zhí)行的速度,質(zhì)量,效益和紀(jì)律,政策 會(huì)比較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行,其組織執(zhí)行力也 比較高.而一個(gè)不講究執(zhí)行力文化的政府組織,其 組織成員輕視執(zhí)行,不抓落實(shí),官僚作風(fēng)盛行,執(zhí) 行拖拉,不講效率,是不可能擁有高效執(zhí)行力的. 當(dāng)前,我國(guó)各級(jí)政府組織內(nèi)普遍存在著不利于 提高執(zhí)行力的組織文化——官僚文化.在官僚文化 背景下,政府雇員由于受到官僚制度的嚴(yán)格約束, 習(xí)慣于順從和遵守規(guī)章制度,往往容易孕育出按部 就班,循規(guī)蹈矩,怕負(fù)責(zé)任,自我保護(hù)的組織風(fēng) 氣,政府官員習(xí)慣于凡事都要請(qǐng)示匯報(bào),常出現(xiàn)所 謂的股長(zhǎng)請(qǐng)示科長(zhǎng),科長(zhǎng)請(qǐng)示局長(zhǎng),而局長(zhǎng)又需請(qǐng) 示縣長(zhǎng)的現(xiàn)象,這種層層請(qǐng)示匯報(bào)又往往是造成拖 延執(zhí)行時(shí)機(jī),降低執(zhí)行效率的重要原因.在官僚主 義氛圍內(nèi),政府人員就像機(jī)器上的齒輪一樣,麻木 不仁,缺乏想像力,不重視學(xué)習(xí)新知識(shí),拒絕變 革,接受平庸,得過且過.官僚文化嚴(yán)重扼殺了政 府組織的執(zhí)行力,需要得到大力革新和重塑. 戴維?奧斯本,彼得?普拉斯特里克就建議采取 4C戰(zhàn)略來變革政府組織的文化:即明確政府組織 的目標(biāo);為績(jī)效創(chuàng)設(shè)后果;使組織更加對(duì)顧客負(fù) 責(zé);改變控制的位置和形式8J.重塑政府組織文 化,首先是必須提高政府工作人員的思想認(rèn)識(shí),增 強(qiáng)其執(zhí)行責(zé)任感和認(rèn)識(shí)水平.各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人必須 身體力行,以自己的模范執(zhí)行行動(dòng)率先垂范,帶動(dòng) 下屬.要注意在政府組織里倡導(dǎo)積極向上的執(zhí)行力 觀念,亦可考慮根據(jù)一些新的執(zhí)行力觀念確立具體 的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范,以正確引導(dǎo)和規(guī)范組織內(nèi) 的政策執(zhí)行行為.要注意樹立典范,加強(qiáng)宣傳,弘 揚(yáng)先進(jìn),促進(jìn)先進(jìn)的執(zhí)行觀念和價(jià)值觀的傳播,營(yíng) 造出一種積極向上的執(zhí)行力文化氛圍.在先進(jìn)的執(zhí) 行思想觀念經(jīng)過傳播成為組織內(nèi)執(zhí)行主體普遍認(rèn)同 的觀念后,要引導(dǎo)政府執(zhí)行主體在不斷的執(zhí)行活動(dòng) 中體現(xiàn)和強(qiáng)化這些觀念,并通過多次的執(zhí)行活動(dòng)而 最終內(nèi)化為其自覺的執(zhí)行習(xí)慣和組織的執(zhí)行傳統(tǒng). 參考文獻(xiàn) [1]王強(qiáng),陳易難.學(xué)習(xí)型政府[M].北京:中國(guó)人民大 學(xué)出版社,2003. 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