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1、關(guān)于妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛問題的若干意見 黑政辦發(fā)[2004]17號 2 0 0 4年5月13日 根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》 （國辦發(fā) 明電[2004]21 號）要求，為妥善解決當(dāng)前一些地方土地承包糾紛問題，切實維護(hù)農(nóng)民 土地權(quán)益，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見： 一、解決農(nóng)村土地承包糾紛問題的總體要求及基本原則 （一）解決農(nóng)村土地承包糾紛問題總體要求是，嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》和 中央關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一系列政策和法律、法規(guī)規(guī)定，保持農(nóng)村土地 承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，妥善處理當(dāng)前出現(xiàn)的各種矛盾和問題，切實保護(hù)農(nóng)民的合

2、法權(quán) 益。法定承包期內(nèi)，任何組織和個人不得干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不得違法調(diào)整 和收回承包地，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地。凡是 原承包形式合法、合情、合理的，一律不調(diào)不動。凡是能通過多種途徑保證無地或少 地農(nóng)民有穩(wěn)定收入來源的，一般不調(diào)地。以確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，確保不發(fā)生惡性 案件，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。 （二）解決農(nóng)村土地承包糾紛問題應(yīng)遵循的基本原則： 1.確保已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。土地家庭承包經(jīng) 營制度是黨的農(nóng)村 政策的基石，穩(wěn)定家庭承包關(guān)系是農(nóng)村長期穩(wěn) 定的基礎(chǔ)。我省二輪土地承包總體上 是健康的，絕大多數(shù)農(nóng)民比較滿意。因此，無論各地二輪承包時采取

3、什么方式，現(xiàn)在 都不能對已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系進(jìn)行大的調(diào)整，絕不允許打亂重分。解決一些地方 出現(xiàn)的農(nóng)民土地承包糾紛問題，主要是在穩(wěn)定完善現(xiàn)有土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，重點(diǎn) 解決一些農(nóng)民依法應(yīng)享有土地承包權(quán)而沒有得到承包地的問題。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)土 地承包的規(guī)范化管理，完善土地承包關(guān)系。 2嚴(yán)格依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和中央、省的有關(guān)政策辦事。2003年3月1日 實施的《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)村土地承包的諸多方面都做出了明確規(guī)定，是解決 農(nóng)村土地承包問題的重要法律依據(jù)。我省二輪土地承包是按照《中共中央辦公廳、國 務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》 （中辦發(fā)[1997]16號）和

4、《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于貫徹落實〈中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公 廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知〉的意見》 （黑發(fā)[1997]21號）的要 求進(jìn)行的?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，本法實施前已經(jīng)按照國家有關(guān)農(nóng)村土地承包的 規(guī)定承包，本法實施后繼續(xù)有效。上述兩個文件與《農(nóng)村土地承包法》總體精神是一 致的。各地要準(zhǔn)確把握相關(guān)法律和政策的各項規(guī)定，依法行政，按法律和政策規(guī)定處 理問題。同時，要對二輪土地承包中制定的具體政策規(guī)定進(jìn)行一次自查，符合法律、 法規(guī)和政策規(guī)定的要堅持，并做好宣傳解釋工作；違反規(guī)定的要主動糾正，但要防止 引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。 3.因地制宜制定解決辦法。我省各

5、地二輪土地承包采取的方式不同，有的是“大 穩(wěn)定，小調(diào)整”，有的是順延，有的是打亂重分。解決農(nóng)民土地承包糾紛問題，必須 根據(jù)各地的不同情況和各類問題的不同性質(zhì)，實事求是，分別采取有針對性的措施， 絕不能一刀切。 4?堅持多種途徑并舉。解決農(nóng)民增收和人地矛盾的根本途徑是發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。 村集體有地源的，要按政策規(guī)定補(bǔ)給應(yīng)享有土地承包權(quán)而未得到承包地的農(nóng)民土地。 村集體沒有地源的，要積極幫助這部分無地、少地農(nóng)民通過承包其它集體資源或扶持 其發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)和多種經(jīng)營，擴(kuò)大就業(yè)門路，拓寬增收渠道；優(yōu)先安排這部分農(nóng)民 參加非農(nóng)崗位技能培訓(xùn)，通過輸出勞務(wù)增加收入。 5.充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。解決土地承

6、包糾紛問題，要相信群眾，依靠群眾，傾聽 群眾的意見，尊重群眾的意愿。尤其是處理沒有具體法律、法規(guī)和政策依據(jù)的土地承 包糾紛問題，要注重從實際出發(fā)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和黨的農(nóng)村土地承包政策 的基本精神，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為核心，經(jīng)村民大會或村民代表會議民主討論，協(xié) 商解決。 二、妥善解決土地承包糾紛的重點(diǎn)問題 （一）關(guān)于戶口在人不在農(nóng)民的承包地問題。全省在二輪土地承包中，一些戶口 在人不在的（不包括暫住戶和掛靠戶、取得兩地戶籍不在本村居住的 ）集體經(jīng)濟(jì)組織成 員，沒有分得承包地。有地源的地方，應(yīng)補(bǔ)給這部分農(nóng)民承包地。與村集體經(jīng)濟(jì)組織 有協(xié)議自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的，維持原協(xié)議不變。要切實

7、保障外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民 的土地承包經(jīng)營權(quán)，同時要做好農(nóng)民工的疏導(dǎo)教育工作，防止已轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工回流。 （二）關(guān)于新增人口和勞力的承包地問題。對新增人口和勞力，依據(jù)“增人不增地、 減人不減地”的規(guī)定，原則上不給補(bǔ)地。有條件的地方，經(jīng)村民大會或村民代表會議 討論同意，也可以給沒有取得土地或取得少量土地的新增人口和勞力適當(dāng)補(bǔ)地，但不 得超過二輪承包時本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包地的平均標(biāo)準(zhǔn)。 （三）關(guān)于欠債農(nóng)戶的承包地問題。不得將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款。欠款農(nóng)戶 所欠債務(wù)可經(jīng)村民大會或村民代表會議討論，由欠款農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商簽訂 還款協(xié)議。農(nóng)戶因欠村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)，二輪土地承包時沒有取得承包地

8、的，有地 源的地方，要補(bǔ)給承包地。取得承包地被村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的，能退回的要退回。 農(nóng)民自愿以地抵債并與村簽訂協(xié)議的，應(yīng)維持原協(xié)議不變。 （四）關(guān)于婚出婚入人口的承包地問題。農(nóng)村婦女與男子享有平等的土地承包經(jīng)營 權(quán)。已婚婦女戶口已遷入現(xiàn)居住地，現(xiàn)居住地有地源的，應(yīng)子補(bǔ)地；在現(xiàn)居住地末取 得承包地的，原居住地不得收回承包地。已婚婦女不能同時在兩地占有承包地。二輪 土地承包時，已婚婦女已取得承包地，因離異到外村再婚，外村未分給承包地的，原 村應(yīng)保留承包地。 （五）關(guān)于機(jī)動地管理違反規(guī)定問題。機(jī)動地要嚴(yán)格控制在耕地總面積的 5％之內(nèi)， 主要用于解決人地矛盾，超出的部分要按公平合理的原則分包到戶

9、。對機(jī)動地發(fā)包大 多數(shù)農(nóng)民滿意的，維持原合同不變；大多數(shù)農(nóng)民有意見的，農(nóng)村土地承包合同管理部 門要進(jìn)行復(fù)查，對確實存在問題的，要按相關(guān)規(guī)定修訂完善承包合同。要切實加強(qiáng)機(jī) 動地管理，機(jī)動地必須全部實行公開競價發(fā)包，原則上一年一發(fā)包，承包期最長不得 超過 3 年。同等條件下要優(yōu)先發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)戶承包的機(jī)動地不得再 轉(zhuǎn)包。 （六）關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題。保護(hù)并鼓勵農(nóng)戶依法、自愿、有償進(jìn)行 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。堅決制止和糾正侵害承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的做法。強(qiáng)迫農(nóng)民 流轉(zhuǎn)承包土地的，流轉(zhuǎn)關(guān)系無效。對擅自截留、扣繳流轉(zhuǎn)收益的，要退還款項。為加 強(qiáng)土地承包管理，流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成協(xié)議后，要

10、報村委會備案。由于國家政策調(diào)整導(dǎo)致土 地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方因流轉(zhuǎn)價格和期限引發(fā)合同糾紛的，對短期合同 （2 年以內(nèi)，含 2 年），原則上應(yīng)當(dāng)將因政策調(diào)整而增加的收益支付給擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，合同到 期后，將土地還給原承包農(nóng)戶耕作。對長期合同（3年以上，含 3年），原則上可以修 訂合同，將承包地還給原承包農(nóng)戶，或者在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過給予原承包農(nóng)戶 補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。解決糾紛一般應(yīng)由責(zé)任雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可由村集體經(jīng) 濟(jì)組織調(diào)解，也可由農(nóng)村承包合同管理部門仲裁，還可直接訴諸法律裁決。未經(jīng)承包 人同意，村集體經(jīng)濟(jì)組織或他人不準(zhǔn)代為流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)。 （七）關(guān)于土地承包中的違法違紀(jì)問題。對

11、在土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村干部暗箱 操作、偏親向友、低價發(fā)包、中飽私囊等群眾反映強(qiáng)烈的，要組織專門力量進(jìn)行重點(diǎn) 清查。清查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，對違法違紀(jì)的干部，要嚴(yán)肅處理，并將結(jié)果向 群眾公布。 （八）關(guān)于占用基本農(nóng)田造林、種草和水沖沙壓等到自然災(zāi)害造成農(nóng)戶失地問題。 堅決禁止占用基本農(nóng)田造林等行為。已經(jīng)占用農(nóng)田造林的，鑒于我省土地后備資源相 對充足，生態(tài)環(huán)境需要保護(hù)和改善，同時為盡量減少損失，任何個人不得擅自毀林還 耕。要嚴(yán)格實行基本農(nóng)田補(bǔ)償制度，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。因水沖 沙壓等自然災(zāi)害造成農(nóng)戶失去土地，在有地源的情況下，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)實際 造成失地數(shù)量，積

12、極調(diào)劑解決。 （九）關(guān)于農(nóng)林、農(nóng)農(nóng)土地矛盾和非法搶占耕地問題。農(nóng)林和農(nóng)農(nóng)矛盾比較突出的， 地方政府和有關(guān)部門都要負(fù)起責(zé)任，主動做好協(xié)調(diào)工作。按照既尊重歷史又兼顧現(xiàn)實 的原則，凡是能協(xié)商解決的，應(yīng)通過爭議雙方協(xié)商解決；凡是土地權(quán)屬已經(jīng)確認(rèn)的， 不許越界開荒、搶種；凡是有爭議一時又不能確定權(quán)屬的一律維持現(xiàn)狀。嚴(yán)禁非法侵 犯他人土地權(quán)利、搶占搶種他人耕地。對個別農(nóng)民和個別職工無理鬧事的，要果斷依 法嚴(yán)肅處理。對少數(shù)干部暗中挑起事端或發(fā)生沖突時不作為的，要依法追究責(zé)任。 （十）關(guān)于征用農(nóng)村土地補(bǔ)償問題。對拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，要限期足額償還。 對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低或違規(guī)征占農(nóng)民土地的，要進(jìn)行糾正。今后，

13、征占農(nóng)村土地必須嚴(yán)格 按政策辦事，規(guī)范審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。凡征占農(nóng)村土地，必須征得被征地的集體經(jīng) 濟(jì)組織和農(nóng)民同意。征地補(bǔ)償不到位或不符合補(bǔ)償規(guī)定的，一律不予征地；手續(xù)不完 備的，一律不準(zhǔn)開工建設(shè)。 三、切實加強(qiáng)對解決土地承包糾紛問題的領(lǐng)導(dǎo) （一）要把解決土地承包糾紛問題納入重要工作日程。妥善解 央好土地承包糾紛問 題，關(guān)系到農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局。各級政府要將其作為當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)， 抓緊抓好。主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，主管領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真負(fù)責(zé)，有關(guān)部門要積極參與。對問 題較多、矛盾較為突出的地方，要派工作組幫助解決問題?？h、 （市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主 要領(lǐng)導(dǎo)是解決土地承包糾紛問題的第一責(zé)任人，

14、要切實負(fù)起責(zé)任，不得將矛盾上交。 各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要充分發(fā)揮職能作用，切實加強(qiáng)承包合同管理，加大對土地承 包糾紛案件的調(diào)處力度，完善和規(guī)范農(nóng)村土地資源臺賬，加強(qiáng)土地承包檔案管理。全 省促農(nóng)工作隊要密切關(guān)注并督促各地解決好土地承包糾紛問題。同時，各地市縣要結(jié) 合當(dāng)?shù)貙嶋H，深入調(diào)查研究，抓緊制定穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、解決土地承包糾紛問 題的具體措施和辦法。 （二）要切實加強(qiáng)法律、法規(guī)和政策的宣傳教育工作。通過多種形式，廣泛宣傳《農(nóng) 村土地承包法》等法律、法規(guī)與政策規(guī)定。各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大農(nóng)村基層干部要認(rèn)真學(xué)習(xí) 黨的農(nóng)村政策，準(zhǔn)確領(lǐng)會《農(nóng)村土地承包法》，充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，善 于運(yùn)用多種

15、手段解決土地承包糾紛問題。教育和引導(dǎo)廣大農(nóng)民知法、懂法、守法，增 強(qiáng)法律意識和誠信觀念，信守合同。農(nóng)民反映土地承包問題，要依據(jù)法律和政策規(guī)定 申訴，不能搞過激行為，更不允許發(fā)生無理取鬧、影響公共秩序和社會治安等違法行 為。農(nóng)村土地承包糾紛問題要在法律和政策的框架內(nèi)解決。 （三）要深入細(xì)致地做好化解矛盾工作。農(nóng)村土地承包糾紛問題錯綜復(fù)雜，政策性 強(qiáng)，處理難度大。各地要對農(nóng)民土地承包糾紛問題進(jìn)行一次全面排查，摸清情況，分 析成因，明確責(zé)任，強(qiáng)化措施，限時解決。對農(nóng)民群體上訪、越級上訪和重復(fù)上訪問 題，要實行領(lǐng)導(dǎo)包案，責(zé)任到人，一抓到底，直到解決。對—般性的上訪問題，要分 級負(fù)責(zé)，盡可能把問題解決在村、鄉(xiāng)和縣，不允許出現(xiàn)新的越級上訪。各地要真正做 到不回避、不掩蓋、不推諉、不拖拉，敢于并善于解決各種矛盾，切實做到把矛盾化 解在基層。解決土地承包糾紛問題，要以不影響春耕生產(chǎn)為前提，對春種前能解決的 問題，要不推不拖，迅速解決。暫時解決不了的問題，向群眾做好解釋工作，待秋收 后加以解決，絕不允許出現(xiàn)因土地承包糾紛而種不上地的現(xiàn)象。 6