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1、,Ch5.城市社區(qū)的 管理模式 1.社區(qū)管理模式含義 2.國(guó)外城市社區(qū)管理模式 3.中國(guó)城市社區(qū)管理模式,在實(shí)際的社區(qū)管理運(yùn)行中，一定的管理體制總是要通過(guò)具體的管理機(jī)制和管理操作表現(xiàn)出來(lái)。這種管理的機(jī)制和操作就是社區(qū)管理模式。在中國(guó)由于存在城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，因此就有兩類社區(qū)管理模式。我們先來(lái)討論城市社區(qū)的管理模式。,社區(qū)管理模式的含義 社區(qū)管理體制著重討論在社區(qū)管理中有哪些管理機(jī)構(gòu)，它們之間存在什么關(guān)系，管理的幾大職能是配置的。 社區(qū)管理模式則是在一定歷史時(shí)期產(chǎn)生并隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)條件的變化而演化的，由社區(qū)中各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)參與并發(fā)揮其特定職能，目的在于促進(jìn)社區(qū)

2、管理活動(dòng)有效開展的基層社區(qū)運(yùn)行機(jī)制和操作方式的總和。,1.社區(qū)管理模式及其類型,城市社區(qū)的管理模式是從大量的具體城市社區(qū)的管理機(jī)制和操作方式抽象出來(lái)的，反映社區(qū)管理的機(jī)制和操作方式的邏輯框架。 研究社區(qū)管理模式的作用在于幫助人們對(duì)不同城市社區(qū)的管理機(jī)制和方式進(jìn)行比較，并確定具體社區(qū)采取哪一類較為適合的管理機(jī)制和方式。 現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的城市社區(qū)管理機(jī)制和方式不一定完全符合這些抽象的邏輯模式。,社區(qū)管理模式的作用 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于提高社區(qū)管理效率并能夠及時(shí)、快速、有效地解決社區(qū)運(yùn)行中的問(wèn)題； 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于降低社區(qū)管理運(yùn)作的成本，可以減少人力、財(cái)力、物力支出，并節(jié)約時(shí)間；

3、 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于增進(jìn)社區(qū)居民的身心健康和提高生活質(zhì)量，有利于促進(jìn)社區(qū)居民自身的發(fā)展和素質(zhì)的提高，從而有利于社區(qū)的長(zhǎng)治久安，保證社區(qū)的健康發(fā)展。,政府導(dǎo)向型管理模式的內(nèi)容 這種管理模式是以政府為核心，在現(xiàn)階段主要是以城市區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會(huì)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是為強(qiáng)化基層政府的行政職能，通過(guò)對(duì)政治、社會(huì)資源的控制實(shí)現(xiàn)自上而下的社會(huì)整合，其社區(qū)管理范圍一般為原街道行政區(qū)域。,政府導(dǎo)向型管理模式中的街道辦事處 構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)居民物質(zhì)上和精神上的需求，提高居民的生活質(zhì)

4、量； 開展健康向上的文化、教育、體育和娛樂(lè)活動(dòng)，主要以豐富居民的精神文化生活為主，普及諸如法律、科普、衛(wèi)生等知識(shí)，提高居民的文明素質(zhì)； 建設(shè)小區(qū)綠化環(huán)境，維護(hù)社區(qū)的整潔，創(chuàng)造舒適的人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量； 健全治安防范網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建和諧安定的社會(huì)秩序； 對(duì)社區(qū)組織主要成員的任命和培訓(xùn)； 為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)政支持。,政府導(dǎo)向型管理模式的優(yōu)點(diǎn) 社區(qū)建設(shè)工作由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)工作有堅(jiān)實(shí)的權(quán)力作后盾，社區(qū)管理更具有權(quán)威性和統(tǒng)一性； 政府能夠聯(lián)合社區(qū)各方，包括環(huán)衛(wèi)、公安、稅務(wù)、城管、企事業(yè)單位等，以形成“條塊結(jié)合、以塊為主、各司其職”的管理網(wǎng)絡(luò)； 政府能夠協(xié)調(diào)好環(huán)衛(wèi)、公安、稅務(wù)、

5、城管及企事業(yè)單位之間的利害關(guān)系。,政府導(dǎo)向型管理模式的缺點(diǎn) 政府主導(dǎo)型的社區(qū)管理模式仍然是傳統(tǒng)意義上的政府辦社會(huì)的做法，政府承接了很多社會(huì)性事務(wù)，負(fù)擔(dān)比較重，精力被分散，降低了政府的工作效率，增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府機(jī)構(gòu)有再度膨脹的趨勢(shì)； 最為重要的是這一模式抑制了民間的活力，不利于社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。,社區(qū)自治型管理模式的內(nèi)容 社區(qū)自治型管理模式是以社區(qū)居委會(huì)為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)其他各種主體（非政府組織、新經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位和個(gè)人）一起，共同參與社區(qū)事務(wù)的管理，實(shí)行真正的民主自治管理的一種模式。,社區(qū)自治型管理模式中的居委會(huì) 在社區(qū)管理中，居委會(huì)是核心，承擔(dān)社區(qū)的管理工作，挖掘社區(qū)中

6、的各項(xiàng)潛在的資源，共同建設(shè)社區(qū)，為社區(qū)民眾服務(wù)。 社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)和公共性事務(wù)由社區(qū)居委會(huì)及其他成員按照社區(qū)組織的規(guī)則辦理，社區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)原則上由社區(qū)組織通過(guò)各種渠道自助籌集，必要時(shí)，會(huì)得到當(dāng)?shù)卣呢?cái)力支持。,社區(qū)自治型管理模式中的街道辦事處 政府并非不發(fā)揮任何作用，只是其作用是間接的， 指定各項(xiàng)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同的集團(tuán)、組織、個(gè)人和家庭活動(dòng)，協(xié)調(diào)各方利益，并且切實(shí)保障社區(qū)成員的民主參與社區(qū)管理的權(quán)利； 提供必要的財(cái)政支持； 負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。,社區(qū)自治性的管理模式的優(yōu)點(diǎn) 社區(qū)的管理主體由社區(qū)居民、社區(qū)組織的管理者、上級(jí)主管部門，社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織等構(gòu)成，廣泛參與社區(qū)事

7、務(wù)； 為社區(qū)居民參與本社區(qū)的事務(wù)或活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)，有助于調(diào)動(dòng)社區(qū)基層參與社會(huì)實(shí)踐的積極性，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人； 有利于政府轉(zhuǎn)型，政府不再是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，減輕了政府在社區(qū)建設(shè)方面的壓力和負(fù)擔(dān)，從繁復(fù)的社會(huì)事務(wù)中解放出來(lái)，引導(dǎo)政府向新的管理體制轉(zhuǎn)型； 社區(qū)居民的積極參與，更能將社區(qū)建設(shè)引向居民需要的軌道上來(lái)，有利于豐富居民的物質(zhì)文化生活和精神文化生活。,社區(qū)自治型管理模式的缺點(diǎn) 從現(xiàn)階段社區(qū)管理實(shí)踐看，離開政府的引導(dǎo)，離開法律的規(guī)范，社區(qū)自治有流于形式、紙上談兵之嫌。,市場(chǎng)導(dǎo)向型管理模式的內(nèi)容 即通常所說(shuō)的“物業(yè)管理模式”。自1981年3月全

8、國(guó)第一家物業(yè)管理公司深圳物業(yè)公司成立至今，物業(yè)管理行業(yè)在中國(guó)從無(wú)到有，并迅速成長(zhǎng)壯大起來(lái)。雖然這一管理模式還不夠成熟，其結(jié)構(gòu)體制和運(yùn)行機(jī)制還存在許多不完善的地方，但從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，它已經(jīng)成為城市社區(qū)居民日常生活中一種重要依托。,市場(chǎng)導(dǎo)向型管理模式的優(yōu)點(diǎn) 社區(qū)的建設(shè)和管理由于引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制因而表現(xiàn)出了一定的生命力。,市場(chǎng)導(dǎo)向型管理模式的缺點(diǎn) 由于當(dāng)前物業(yè)管理的不規(guī)范，亟待加強(qiáng)管理。此外，這種市場(chǎng)化運(yùn)作的管理模式畢竟不能覆蓋小區(qū)中的社會(huì)管理和行政管理，還不能說(shuō)是一種完全意義上的社區(qū)管理，其地域的范圍一般只為封閉性的小區(qū)。,政府主導(dǎo)社區(qū)自治混合型管理模式的內(nèi)容 混合型的管理模式將政府

9、主導(dǎo)型和社區(qū)自治型兩種模式結(jié)合起來(lái)，是官方色彩和自治特征的交集。社區(qū)中的組織與政府建立起合作關(guān)系，雙方派出代表。此外還有居民代表，共同組成社區(qū)治理機(jī)構(gòu)。政府在這種管理模式的職能主要是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持。,美國(guó)城市社區(qū)治理模式的內(nèi)容 美國(guó)的城市社區(qū)治理體制是一種以社區(qū)委員會(huì)為核心，議行分離,公民有廣泛參與機(jī)會(huì)的公民自治模式。美國(guó)的社區(qū)治理一直被認(rèn)為是一種公民自治的典型形態(tài)，社區(qū)并不是作為政府的一個(gè)基層管理單元(行政區(qū)劃)而存在。聯(lián)邦各州乃至各個(gè)市、鎮(zhèn)，都有其獨(dú)特的社區(qū)治理方式，但是社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。他們將具體事

10、務(wù)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控。在社區(qū)的日常運(yùn)作中，社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營(yíng)利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體,對(duì)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展負(fù)有職責(zé)和義務(wù)。,2.國(guó)外城市社區(qū)管理具體模式,政府機(jī)構(gòu)制定政策 美國(guó)政府一般通過(guò)制定政策影響社區(qū)的發(fā)展。例如，聯(lián)邦、州地方政府一方面負(fù)責(zé)評(píng)估和修改社區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策，另一方面又采取措施消除在就業(yè)、信譽(yù)和住房等問(wèn)題的種族、民族以及其他形式的歧視。 聯(lián)邦、州地方政府鼓勵(lì)和支持社區(qū)組織的發(fā)展，并和慈善部門、社區(qū)企業(yè)形成合作伙伴關(guān)系，通過(guò)這些活動(dòng)，聯(lián)邦、州地方政府可以建立一個(gè)合作機(jī)制，探索社區(qū)發(fā)展的途徑。 聯(lián)邦、州地方政

11、府還通過(guò)擴(kuò)展社區(qū)組織來(lái)執(zhí)行有關(guān)政府社區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，為了推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，政府還通過(guò)各種政策(包括稅收優(yōu)惠)和法規(guī)，引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)投入社區(qū)建設(shè)。,第三部門提供服務(wù) 美國(guó)的第三部門或社區(qū)非營(yíng)利組織主要分為三種類型：一是傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，較有代表性的是慈善組織； 二是在20世紀(jì)70年代后成立,能直接得到政府用于職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和其他服務(wù)資金支持的組織； 三是為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發(fā)起，并由志愿者或低薪工作人員來(lái)管理。 美國(guó)的第三部門或非政府組織已形成一個(gè)龐大的系統(tǒng)，但各組織之間沒有隸屬關(guān)系，而是按照法律法規(guī)，代表不同的利益群體獨(dú)立開展活動(dòng)。,社區(qū)企業(yè)提供

12、幫助 在美國(guó)的社區(qū)治理中，除了政府機(jī)構(gòu)和第三部門兩支力量外，還有另一社區(qū)治理主體，即社區(qū)企業(yè)。包括：社區(qū)化的小企業(yè)發(fā)展中心，它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)為個(gè)人創(chuàng)辦的小企業(yè)提供融資、諮詢等方面的服務(wù)。 社區(qū)化的小企業(yè)投資公司，它們一般向所在區(qū)的小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資本貸款。 社區(qū)開發(fā)公司，這些公司為所在社區(qū)成長(zhǎng)中的小企業(yè)提供諸如土地、廠房等主要固定資產(chǎn)方面的長(zhǎng)期債務(wù)融資。 社區(qū)微型貸款中心，主要為所在社區(qū)的少數(shù)民族、婦女、退伍軍人創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)小企業(yè)提供小額融資服務(wù)。,美國(guó)社區(qū)治理模式的基本特征 社區(qū)治理的民主化 美國(guó)學(xué)者博克斯把美國(guó)社區(qū)治理模式稱之為“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”，并且把社區(qū)治理與公民治理

13、等同起來(lái)，其目的就在于顯示美國(guó)社區(qū)治理強(qiáng)烈的民主化特征。社區(qū)參與成為美國(guó)民主政治參與的重要方式。在美國(guó)現(xiàn)代社區(qū)治理中，公民直接參與的意愿越來(lái)越清晰地凸現(xiàn)出來(lái)，形成了社區(qū)代議民主制和社區(qū)直接民主制相混合的民主自治模式。社區(qū)居民既可以通過(guò)社區(qū)選舉或政黨選舉來(lái)間接地影響社區(qū)的公共事務(wù)，也可以通過(guò)社區(qū)全民公決或者社區(qū)聽證會(huì)來(lái)直接決定社區(qū)的公共政策。但是，無(wú)論是社區(qū)代議民主制還是社區(qū)直接民主制，美國(guó)社區(qū)治理均表現(xiàn)出了對(duì)社區(qū)居民參與巨大的容納能力，其公共決策的民主化特征是顯而易見的。,社區(qū)治理的組織化 在美國(guó)社區(qū)治理中非政府組織扮演著重要角色。美國(guó)有遍布全美各地的137萬(wàn)個(gè)非政府非營(yíng)利組織，他們實(shí)際上是

14、一種民眾為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而結(jié)成的自我組織。同時(shí)由于非政府組織既是居民生活區(qū)的代理者又是政府管理社區(qū)的合作者。因此它可以起到政府和居民之間的橋梁作用，又因?yàn)榉钦M織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)健全、動(dòng)作規(guī)范、市場(chǎng)化動(dòng)作程度高、有強(qiáng)烈的責(zé)任感，所以在美國(guó)城市社區(qū)治理中是不可或缺的一部分，因而美國(guó)的社區(qū)治理是極具組織化的。,社區(qū)權(quán)力的多元化 美國(guó)社區(qū)治理是多個(gè)主體自由和平等參與的過(guò)程。公民、企業(yè)、非政府組織和政府分享著對(duì)社區(qū)的治理權(quán)力和責(zé)任。社區(qū)治理權(quán)力不是被政府或者社區(qū)代議機(jī)構(gòu)壟斷。美國(guó)學(xué)者博克斯也指出，公民、選任官員和公共服務(wù)職業(yè)者都參與了社區(qū)治理。它們分別扮演著不同的角色：公民成為社區(qū)的治理者而不是消費(fèi)者；

15、選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策；實(shí)踐者關(guān)注的焦點(diǎn)是幫助公民實(shí)現(xiàn)其社區(qū)治理目標(biāo)，而不是著力控制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)。,美國(guó)城市社區(qū)管理模式的難題 美國(guó)社區(qū)管理模式的特征也會(huì)帶來(lái)一些城市社區(qū)治理的難題，這給美國(guó)現(xiàn)今城市社區(qū)治理的走向（公民治理）的主導(dǎo)者們，即公共服務(wù)職業(yè)者帶來(lái)了嚴(yán)峻的問(wèn)題，包括政策制定中如何將期望的公民參與和可以接受的理性要求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，怎樣避免氣憤的精英們的報(bào)復(fù)(這些人將公民和公開對(duì)話看作是對(duì)他們利益的嚴(yán)重威脅)，如何防止職業(yè)主義力圖消除的政黨分贓制、政治恩賜和腐敗等不正之風(fēng)的反彈。,新加坡城市社區(qū)治理模式的內(nèi)容 自1965年新加坡獨(dú)立以來(lái)，新

16、加坡人民行動(dòng)黨就一直牢牢掌握著執(zhí)政權(quán)，秉承“執(zhí)政為民”的理念，認(rèn)真履行責(zé)任和義務(wù)，無(wú)論是宏觀的政策制定和執(zhí)行，規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌部署，還是提供健全的社區(qū)公共服務(wù)，方便的社區(qū)商業(yè)，社區(qū)組屋統(tǒng)一修建和修整，社區(qū)治安的維護(hù)等等，人民行動(dòng)黨都稱得上是負(fù)責(zé)任的，同時(shí)從財(cái)政、政策和行動(dòng)上給予民間組織和社會(huì)力量有力的支持，形成政府與社會(huì)力量共同致力于社區(qū)建設(shè)的嶄新局面。,政府加強(qiáng)宏觀政策落實(shí)和發(fā)展方向的正確引導(dǎo) 在新加坡，政府通過(guò)對(duì)社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)活動(dòng)的方向。而且社區(qū)的相當(dāng)一部分活動(dòng)本身就是政府發(fā)起的，其中某些環(huán)節(jié)還受到政府的資助。例如，基于社區(qū)建設(shè)的公共事務(wù)，新加坡政府負(fù)責(zé)90的社區(qū)基

17、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和50的日常運(yùn)作費(fèi)。國(guó)家總統(tǒng)、政府總理每年國(guó)慶等重大節(jié)日對(duì)有貢獻(xiàn)的基層社區(qū)領(lǐng)袖進(jìn)行表彰；國(guó)會(huì)議員經(jīng)常參加社區(qū)各類活動(dòng)，在社區(qū)接見民眾，聽取民眾意見等。,政府提供多種多樣的人力財(cái)力和物力支持 不管是社會(huì)發(fā)展及體育部這樣的政府單位，人民協(xié)會(huì)這樣的半官方性質(zhì)的組織，還是德教太和觀等的民間福利組織，它們的各種人力、財(cái)力和物力需求，除一部分可以通過(guò)自身募捐，廣泛宣傳動(dòng)員志愿者義務(wù)參加，并且發(fā)動(dòng)社會(huì)捐助等方式籌集外，大部分的人力、財(cái)力和物力還是需要政府為其提供。,政府制定科學(xué)前瞻性的社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃 政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在政

18、府指導(dǎo)下自主活動(dòng)，并及時(shí)向政府反饋民眾意見。各政府部門根據(jù)社區(qū)居民需要，調(diào)整規(guī)劃和管理方式，按照是否達(dá)到社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估各自治組織的業(yè)績(jī)，下?lián)芑顒?dòng)經(jīng)費(fèi)。政府行政部門、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、基層自治組織及社會(huì)團(tuán)體之間職責(zé)分明，上下貫通，形成了科學(xué)、合理、靈活、自治的社區(qū)建設(shè)模式。,新加坡城市社區(qū)治理模式的基本特征 政府立法引導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合 政府立法引導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合構(gòu)成了新加坡高效的城市社區(qū)公共管理的獨(dú)特模式。政府設(shè)有國(guó)家住宅發(fā)展局，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理。政府行為和社區(qū)行為緊密結(jié)合，是新加坡社區(qū)管理模式的主要特點(diǎn)。新加坡政府通過(guò)對(duì)社區(qū)組織給予物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，來(lái)把握社區(qū)活

19、動(dòng)的方向。,社區(qū)管理組織具有非常完善的體系 社區(qū)內(nèi)實(shí)行委員會(huì)制，主要有三個(gè)組織：居民顧問(wèn)委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)和居民委員會(huì)。三個(gè)委員會(huì)的工作者完全是義務(wù)的、兼職的，這樣節(jié)省了大量費(fèi)用。,新加坡城市社區(qū)管理模式的難題 新加坡公眾很少主動(dòng)參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡薄，這是由新加坡的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)背景決定的。新加坡的市場(chǎng)體制和法律的歷史不夠長(zhǎng)，各項(xiàng)工作主要由政府主導(dǎo)，社區(qū)組織行政化，社區(qū)居民很少參與社區(qū)活動(dòng)的發(fā)起組織以及各項(xiàng)法規(guī)的起草與決定。,行政側(cè)重型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例 上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，

20、強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過(guò)街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。 上海市盧灣區(qū)五里橋街道按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的要求，形成了“以塊為主、以條為輔、條塊結(jié)合”的管理機(jī)制和三個(gè)層面的組織管理系統(tǒng)(領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)),3.國(guó)內(nèi)城市社區(qū)管理具體模式,社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng) 由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，

21、“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。,社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng) 由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城

22、市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來(lái)，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。,社區(qū)管理支持系統(tǒng) 由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過(guò)一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理

23、提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂(lè)業(yè)。,上海模式的不足 居民委員會(huì)行政化色彩濃厚。 “街道辦”逐步將居民委員會(huì)納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會(huì)的身上，從老年、失業(yè)、優(yōu)撫、衛(wèi)生、治保、計(jì)生、調(diào)解，到精神文明建設(shè)、黨建等事務(wù)，居委會(huì)承擔(dān)的行政職能越來(lái)越多，實(shí)際功能也漸漸向行政組織靠攏。 居民社區(qū)參與不足社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)。居委會(huì)過(guò)度行政化帶來(lái)的后果就是，它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，與居委會(huì)行政管理職能的上升相應(yīng)的，是自治職

24、能的下降。居委會(huì)過(guò)多承擔(dān)國(guó)家管理的職能，必然影響居民的認(rèn)同感。,社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱。政府力量過(guò)于強(qiáng)大，行政推進(jìn)在部分地區(qū)變成了行政包辦、長(zhǎng)官意志，壓抑了社區(qū)內(nèi)生的自我調(diào)控機(jī)制的發(fā)育和成長(zhǎng)，影響了居民的民主參與和自我管理；行政操作色彩的工作方式在實(shí)際工作中，重新將社區(qū)納人國(guó)家(政府)的系統(tǒng)之中，影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，增加了政府負(fù)擔(dān)。社區(qū)其他社會(huì)中介組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。,自治型模式：以沈陽(yáng)市春河社區(qū)為例 從1998年下半年起，沈陽(yáng)市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了

25、新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的沈陽(yáng)模式。 “沈陽(yáng)模式”改革焦點(diǎn)落在了社會(huì)性組織這一層面。社區(qū)的社會(huì)性組織具有法定地位，擁有相應(yīng)權(quán)力，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中具有主導(dǎo)性和創(chuàng)造性。政府主要采用法律和制度來(lái)規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。公眾參與也是沈陽(yáng)模式的鮮明特色，社區(qū)組織機(jī)構(gòu)由居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)內(nèi)權(quán)威人士和代表人士還通過(guò)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)表達(dá)社區(qū)的社情民意，并以此對(duì)政府的決策施加影響。,明確社區(qū)定位 沈陽(yáng)將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來(lái)居委會(huì)”的層面。由于原有的居委會(huì)規(guī)模過(guò)小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會(huì)，則不利于社區(qū)功能發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社

26、區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會(huì)之間的層面上，可避免兩方面弊端，有利于社區(qū)資源的利用與功能發(fā)揮。,合理劃分社區(qū) 沈陽(yáng)市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來(lái)的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。,建立新型的社區(qū)組織體系 這個(gè)組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會(huì)，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會(huì)，它與

27、規(guī)模調(diào)整后的居委會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督?！白h事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。“領(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。,沈陽(yáng)模式的不足 政府角色的“越位”。 “以政代社”，承攬了過(guò)多的應(yīng)由非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的職能。習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府的附屬單位，將對(duì)居

28、民委員會(huì)的指導(dǎo)責(zé)任變成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居民委員會(huì)的有關(guān)工作人員，直接管理居民委員會(huì)的日常活動(dòng)。在財(cái)政安排上的“過(guò)度投入”，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)文化館、社區(qū)圖書站的多數(shù)工作人員完全可招募志愿人員來(lái)?yè)?dān)任，而現(xiàn)實(shí)卻多為在編的事業(yè)性單位職工，導(dǎo)致政府有限財(cái)力的過(guò)度投入。,政府角色的“缺位”。對(duì)非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織的培育還不到位。多數(shù)基層政府官員不習(xí)慣或不善于對(duì)社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策指導(dǎo)。政府對(duì)介入社區(qū)建設(shè)的專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的“資助性投入”不到位。,社區(qū)組織與運(yùn)行機(jī)制尚不健全、不完善。在沈陽(yáng)社區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)內(nèi)既要體現(xiàn)自治，又要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

29、；既要避免行政化的傾向，又要避免完全的市場(chǎng)化，社區(qū)管理委員會(huì)如何協(xié)調(diào)好黨、政府、企業(yè)等主體之間的關(guān)系是一個(gè)難點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社區(qū)利益主體的多元化，社區(qū)如何培育社區(qū)意識(shí)，形成社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感是社區(qū)管理者的重要課題。,資金供給與運(yùn)行機(jī)制不完善。政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的資金投入不足。社會(huì)捐助形成的資金投入少。有獎(jiǎng)募捐資金投入少。社區(qū)服務(wù)自身產(chǎn)出資金再投入的積極性不足。,混合型的江漢模式 江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會(huì)”，通過(guò)民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)。與沈陽(yáng)模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會(huì)

30、作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但明確提出了社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。,江漢模式是在沈陽(yáng)模式基礎(chǔ)上以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理念，完成了社區(qū)調(diào)整劃分，社區(qū)組織體系得以重構(gòu)；社區(qū)主體組織健全，民間組織逐步發(fā)育；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，空間配置趨于合理；社區(qū)服務(wù)范圍更加拓展，社區(qū)服務(wù)方式更加多樣；社區(qū)工作者隊(duì)伍不斷健全，工資待遇不斷提高；政府與社區(qū)關(guān)系逐步理順，合作共生的機(jī)制逐漸形成。 江漢模式不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運(yùn)行機(jī)制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制

31、，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式。,保障居委會(huì)的自治性 理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。明確居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評(píng)議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。,政府職能部門重心下移 政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)、街政府部門要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作

32、任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。,責(zé)任承諾監(jiān)督到人 為了保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過(guò)場(chǎng)，根治過(guò)去“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無(wú)人做，遇見責(zé)任踢皮球”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。,江漢模式的不足 管理體制上的行政化傾向。少數(shù)政府職能部門沒有做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、部分街道還與社區(qū)簽定了目標(biāo)責(zé)任狀等，無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)的需要。 居民參與程度低。在轉(zhuǎn)型期，由于“路徑依賴”的影響，各種資源仍掌握在各

33、種類型的單位手中。江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)基本上還是處于政府主導(dǎo)階段，社區(qū)居民和社區(qū)單位大多游離于社區(qū)公共事務(wù)和公共活動(dòng)之外，參與社區(qū)建設(shè)的廣度和深度都不高，成為了社區(qū)建設(shè)縱深推進(jìn)的瓶頸。,社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套率低。由于江漢區(qū)基本屬于老城區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)陳舊，致使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍處于總體短缺狀態(tài)，存在覆蓋率、擁有率、配套率低等問(wèn)題，無(wú)法有效滿足社區(qū)居民的需求，影響著居民生活水平的改善和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。,深圳鹽田模式 深圳鹽田區(qū)2005年社區(qū)管理體制改革呈現(xiàn)出兩個(gè)亮點(diǎn)：一是標(biāo)志著“政社分離”的“一會(huì)（分）兩站”的社區(qū)治理模式的創(chuàng)新；二是在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行把提名權(quán)交給居民的真正的社區(qū)居民委員會(huì)直

34、接選舉。 “一會(huì)（分）兩站”的鹽田模式的內(nèi)涵是：根據(jù)“議行分設(shè)”理念，把原來(lái)長(zhǎng)期由居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會(huì)平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時(shí)由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織社區(qū)居委會(huì)來(lái)履行社區(qū)自治功能，以此來(lái)理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。,重構(gòu)社區(qū)居委會(huì) 社區(qū)居委會(huì)在性質(zhì)上是由居民依法民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，主要是充當(dāng)居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者，是居民權(quán)益保護(hù)性機(jī)構(gòu)。主要功能是充當(dāng)政府組

35、織、社會(huì)中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會(huì)中介組織，并代表居民對(duì)政府組織、社會(huì)中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。,建立社區(qū)工作站 社區(qū)工作站在性質(zhì)上是鹽田區(qū)政府社區(qū)建設(shè)委員會(huì)通過(guò)街道辦事處設(shè)在社區(qū)的工作機(jī)構(gòu)，是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)。它行政上由街道黨工委（街道辦事處）管理，業(yè)務(wù)上由區(qū)民政局及各相關(guān)職能部門指導(dǎo)。,建立社區(qū)服務(wù)站 社區(qū)服務(wù)站在性質(zhì)上是民辦非企業(yè)單位，屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，利潤(rùn)只能用于本社區(qū)的公益事業(yè)和事務(wù)。社區(qū)服務(wù)站主要職責(zé)是根據(jù)居民的需求和就近原則開展便民利民、提高居民生活質(zhì)量的低償服務(wù)；按照政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的方式為群眾提供社會(huì)福利、社會(huì)保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)、社區(qū)

36、老人服務(wù)和其它社會(huì)公益性服務(wù)等無(wú)償服務(wù)；指導(dǎo)社區(qū)安老、助殘、文體等各類社區(qū)服務(wù)組織和隊(duì)伍開展活動(dòng)。,“鹽田模式”的績(jī)效 政府層面的績(jī)效表現(xiàn)在政府提高了執(zhí)行能力，政府降低了行政成本。新的社區(qū)工作站承接了政府下達(dá)的30多項(xiàng)工作任務(wù)，政府的各種職責(zé)、任務(wù)、資金、人員等一個(gè)口子向下到達(dá)工作站，這有利于政府政令暢通，責(zé)任到崗，任務(wù)到人，提高了工作效率。 社區(qū)工作站平均配備6個(gè)雇員編制，若干個(gè)臨聘人員，規(guī)定不準(zhǔn)工作站收取任何費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)納入辦事處的部門預(yù)算，由區(qū)財(cái)政一條管道統(tǒng)一撥款，工作人員數(shù)大為減少，個(gè)人收入水平明顯提高，但財(cái)政撥款人員的經(jīng)費(fèi)整體水平仍然降低,鹽田模式社區(qū)層面的績(jī)效是社區(qū)居委會(huì)增強(qiáng)了自

37、治能力，居民民主意識(shí)增強(qiáng)與民主組織得到培育。鹽田區(qū)通過(guò)2005年社區(qū)居委會(huì)換屆海選和會(huì)站分離，將選舉權(quán)和自主治理權(quán)還給了社區(qū)。鹽田區(qū)社區(qū)居委會(huì)通過(guò)舉辦民間組織發(fā)展自我的途徑，從建區(qū)時(shí)只有一家發(fā)展到目前近 45 家，充分利用民間組織自身的優(yōu)勢(shì)積極為轄區(qū)群眾提供便民、利民服務(wù)和豐富多彩的文體活動(dòng)。,鹽田模式的不足 政府在社區(qū)仍然保留著一塊行政末梢。由于政府組織的強(qiáng)大與資源壟斷，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，居委會(huì)過(guò)分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而難以贏得居民認(rèn)同，社區(qū)公共資源也就得不到有效整合。社區(qū)中的其他社會(huì)中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。,