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1、,Ch5.城市社區(qū)的 管理模式 1.社區(qū)管理模式含義 2.國外城市社區(qū)管理模式 3.中國城市社區(qū)管理模式,在實際的社區(qū)管理運行中，一定的管理體制總是要通過具體的管理機制和管理操作表現(xiàn)出來。這種管理的機制和操作就是社區(qū)管理模式。在中國由于存在城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，因此就有兩類社區(qū)管理模式。我們先來討論城市社區(qū)的管理模式。,社區(qū)管理模式的含義 社區(qū)管理體制著重討論在社區(qū)管理中有哪些管理機構(gòu)，它們之間存在什么關(guān)系，管理的幾大職能是配置的。 社區(qū)管理模式則是在一定歷史時期產(chǎn)生并隨著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)條件的變化而演化的，由社區(qū)中各相關(guān)管理機構(gòu)參與并發(fā)揮其特定職能，目的在于促進社區(qū)

2、管理活動有效開展的基層社區(qū)運行機制和操作方式的總和。,1.社區(qū)管理模式及其類型,城市社區(qū)的管理模式是從大量的具體城市社區(qū)的管理機制和操作方式抽象出來的，反映社區(qū)管理的機制和操作方式的邏輯框架。 研究社區(qū)管理模式的作用在于幫助人們對不同城市社區(qū)的管理機制和方式進行比較，并確定具體社區(qū)采取哪一類較為適合的管理機制和方式。 現(xiàn)實中運行的城市社區(qū)管理機制和方式不一定完全符合這些抽象的邏輯模式。,社區(qū)管理模式的作用 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于提高社區(qū)管理效率并能夠及時、快速、有效地解決社區(qū)運行中的問題； 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于降低社區(qū)管理運作的成本，可以減少人力、財力、物力支出，并節(jié)約時間；

3、 科學(xué)的社區(qū)管理模式有利于增進社區(qū)居民的身心健康和提高生活質(zhì)量，有利于促進社區(qū)居民自身的發(fā)展和素質(zhì)的提高，從而有利于社區(qū)的長治久安，保證社區(qū)的健康發(fā)展。,政府導(dǎo)向型管理模式的內(nèi)容 這種管理模式是以政府為核心，在現(xiàn)階段主要是以城市區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下對社區(qū)的公共事務(wù)、社會事務(wù)等進行管理，其實質(zhì)是為強化基層政府的行政職能，通過對政治、社會資源的控制實現(xiàn)自上而下的社會整合，其社區(qū)管理范圍一般為原街道行政區(qū)域。,政府導(dǎo)向型管理模式中的街道辦事處 構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)居民物質(zhì)上和精神上的需求，提高居民的生活質(zhì)

4、量； 開展健康向上的文化、教育、體育和娛樂活動，主要以豐富居民的精神文化生活為主，普及諸如法律、科普、衛(wèi)生等知識，提高居民的文明素質(zhì)； 建設(shè)小區(qū)綠化環(huán)境，維護社區(qū)的整潔，創(chuàng)造舒適的人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量； 健全治安防范網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建和諧安定的社會秩序； 對社區(qū)組織主要成員的任命和培訓(xùn)； 為社區(qū)建設(shè)提供財政支持。,政府導(dǎo)向型管理模式的優(yōu)點 社區(qū)建設(shè)工作由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)工作有堅實的權(quán)力作后盾，社區(qū)管理更具有權(quán)威性和統(tǒng)一性； 政府能夠聯(lián)合社區(qū)各方，包括環(huán)衛(wèi)、公安、稅務(wù)、城管、企事業(yè)單位等，以形成“條塊結(jié)合、以塊為主、各司其職”的管理網(wǎng)絡(luò)； 政府能夠協(xié)調(diào)好環(huán)衛(wèi)、公安、稅務(wù)、

5、城管及企事業(yè)單位之間的利害關(guān)系。,政府導(dǎo)向型管理模式的缺點 政府主導(dǎo)型的社區(qū)管理模式仍然是傳統(tǒng)意義上的政府辦社會的做法，政府承接了很多社會性事務(wù)，負(fù)擔(dān)比較重，精力被分散，降低了政府的工作效率，增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，政府機構(gòu)有再度膨脹的趨勢； 最為重要的是這一模式抑制了民間的活力，不利于社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。,社區(qū)自治型管理模式的內(nèi)容 社區(qū)自治型管理模式是以社區(qū)居委會為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)其他各種主體（非政府組織、新經(jīng)濟組織、企事業(yè)單位和個人）一起，共同參與社區(qū)事務(wù)的管理，實行真正的民主自治管理的一種模式。,社區(qū)自治型管理模式中的居委會 在社區(qū)管理中，居委會是核心，承擔(dān)社區(qū)的管理工作，挖掘社區(qū)中

6、的各項潛在的資源，共同建設(shè)社區(qū)，為社區(qū)民眾服務(wù)。 社區(qū)內(nèi)的各項社區(qū)事務(wù)和公共性事務(wù)由社區(qū)居委會及其他成員按照社區(qū)組織的規(guī)則辦理，社區(qū)的管理經(jīng)費原則上由社區(qū)組織通過各種渠道自助籌集，必要時，會得到當(dāng)?shù)卣呢斄χС帧?社區(qū)自治型管理模式中的街道辦事處 政府并非不發(fā)揮任何作用，只是其作用是間接的， 指定各項法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同的集團、組織、個人和家庭活動，協(xié)調(diào)各方利益，并且切實保障社區(qū)成員的民主參與社區(qū)管理的權(quán)利； 提供必要的財政支持； 負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。,社區(qū)自治性的管理模式的優(yōu)點 社區(qū)的管理主體由社區(qū)居民、社區(qū)組織的管理者、上級主管部門，社區(qū)經(jīng)濟組織等構(gòu)成，廣泛參與社區(qū)事

7、務(wù)； 為社區(qū)居民參與本社區(qū)的事務(wù)或活動提供了機會和平臺，有助于調(diào)動社區(qū)基層參與社會實踐的積極性，發(fā)揚社會主義民主，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人； 有利于政府轉(zhuǎn)型，政府不再是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，減輕了政府在社區(qū)建設(shè)方面的壓力和負(fù)擔(dān)，從繁復(fù)的社會事務(wù)中解放出來，引導(dǎo)政府向新的管理體制轉(zhuǎn)型； 社區(qū)居民的積極參與，更能將社區(qū)建設(shè)引向居民需要的軌道上來，有利于豐富居民的物質(zhì)文化生活和精神文化生活。,社區(qū)自治型管理模式的缺點 從現(xiàn)階段社區(qū)管理實踐看，離開政府的引導(dǎo)，離開法律的規(guī)范，社區(qū)自治有流于形式、紙上談兵之嫌。,市場導(dǎo)向型管理模式的內(nèi)容 即通常所說的“物業(yè)管理模式”。自1981年3月全

8、國第一家物業(yè)管理公司深圳物業(yè)公司成立至今，物業(yè)管理行業(yè)在中國從無到有，并迅速成長壯大起來。雖然這一管理模式還不夠成熟，其結(jié)構(gòu)體制和運行機制還存在許多不完善的地方，但從目前的發(fā)展態(tài)勢來看，它已經(jīng)成為城市社區(qū)居民日常生活中一種重要依托。,市場導(dǎo)向型管理模式的優(yōu)點 社區(qū)的建設(shè)和管理由于引入了市場競爭機制因而表現(xiàn)出了一定的生命力。,市場導(dǎo)向型管理模式的缺點 由于當(dāng)前物業(yè)管理的不規(guī)范，亟待加強管理。此外，這種市場化運作的管理模式畢竟不能覆蓋小區(qū)中的社會管理和行政管理，還不能說是一種完全意義上的社區(qū)管理，其地域的范圍一般只為封閉性的小區(qū)。,政府主導(dǎo)社區(qū)自治混合型管理模式的內(nèi)容 混合型的管理模式將政府

9、主導(dǎo)型和社區(qū)自治型兩種模式結(jié)合起來，是官方色彩和自治特征的交集。社區(qū)中的組織與政府建立起合作關(guān)系，雙方派出代表。此外還有居民代表，共同組成社區(qū)治理機構(gòu)。政府在這種管理模式的職能主要是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費支持。,美國城市社區(qū)治理模式的內(nèi)容 美國的城市社區(qū)治理體制是一種以社區(qū)委員會為核心，議行分離,公民有廣泛參與機會的公民自治模式。美國的社區(qū)治理一直被認(rèn)為是一種公民自治的典型形態(tài)，社區(qū)并不是作為政府的一個基層管理單元(行政區(qū)劃)而存在。聯(lián)邦各州乃至各個市、鎮(zhèn)，都有其獨特的社區(qū)治理方式，但是社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實施”的運作方式。他們將具體事

10、務(wù)交給社區(qū)組織和民間團體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控。在社區(qū)的日常運作中，社區(qū)委員會、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體,對社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展負(fù)有職責(zé)和義務(wù)。,2.國外城市社區(qū)管理具體模式,政府機構(gòu)制定政策 美國政府一般通過制定政策影響社區(qū)的發(fā)展。例如，聯(lián)邦、州地方政府一方面負(fù)責(zé)評估和修改社區(qū)的社會和經(jīng)濟政策，另一方面又采取措施消除在就業(yè)、信譽和住房等問題的種族、民族以及其他形式的歧視。 聯(lián)邦、州地方政府鼓勵和支持社區(qū)組織的發(fā)展，并和慈善部門、社區(qū)企業(yè)形成合作伙伴關(guān)系，通過這些活動，聯(lián)邦、州地方政府可以建立一個合作機制，探索社區(qū)發(fā)展的途徑。 聯(lián)邦、州地方政

11、府還通過擴展社區(qū)組織來執(zhí)行有關(guān)政府社區(qū)開發(fā)項目，為了推動社區(qū)發(fā)展，政府還通過各種政策(包括稅收優(yōu)惠)和法規(guī)，引導(dǎo)私營企業(yè)投入社區(qū)建設(shè)。,第三部門提供服務(wù) 美國的第三部門或社區(qū)非營利組織主要分為三種類型：一是傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，較有代表性的是慈善組織； 二是在20世紀(jì)70年代后成立,能直接得到政府用于職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和其他服務(wù)資金支持的組織； 三是為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發(fā)起，并由志愿者或低薪工作人員來管理。 美國的第三部門或非政府組織已形成一個龐大的系統(tǒng)，但各組織之間沒有隸屬關(guān)系，而是按照法律法規(guī)，代表不同的利益群體獨立開展活動。,社區(qū)企業(yè)提供

12、幫助 在美國的社區(qū)治理中，除了政府機構(gòu)和第三部門兩支力量外，還有另一社區(qū)治理主體，即社區(qū)企業(yè)。包括：社區(qū)化的小企業(yè)發(fā)展中心，它們在社區(qū)內(nèi)為個人創(chuàng)辦的小企業(yè)提供融資、諮詢等方面的服務(wù)。 社區(qū)化的小企業(yè)投資公司，它們一般向所在區(qū)的小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資本貸款。 社區(qū)開發(fā)公司，這些公司為所在社區(qū)成長中的小企業(yè)提供諸如土地、廠房等主要固定資產(chǎn)方面的長期債務(wù)融資。 社區(qū)微型貸款中心，主要為所在社區(qū)的少數(shù)民族、婦女、退伍軍人創(chuàng)辦和經(jīng)營小企業(yè)提供小額融資服務(wù)。,美國社區(qū)治理模式的基本特征 社區(qū)治理的民主化 美國學(xué)者博克斯把美國社區(qū)治理模式稱之為“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”，并且把社區(qū)治理與公民治理

13、等同起來，其目的就在于顯示美國社區(qū)治理強烈的民主化特征。社區(qū)參與成為美國民主政治參與的重要方式。在美國現(xiàn)代社區(qū)治理中，公民直接參與的意愿越來越清晰地凸現(xiàn)出來，形成了社區(qū)代議民主制和社區(qū)直接民主制相混合的民主自治模式。社區(qū)居民既可以通過社區(qū)選舉或政黨選舉來間接地影響社區(qū)的公共事務(wù)，也可以通過社區(qū)全民公決或者社區(qū)聽證會來直接決定社區(qū)的公共政策。但是，無論是社區(qū)代議民主制還是社區(qū)直接民主制，美國社區(qū)治理均表現(xiàn)出了對社區(qū)居民參與巨大的容納能力，其公共決策的民主化特征是顯而易見的。,社區(qū)治理的組織化 在美國社區(qū)治理中非政府組織扮演著重要角色。美國有遍布全美各地的137萬個非政府非營利組織，他們實際上是

14、一種民眾為實現(xiàn)自己的目標(biāo)而結(jié)成的自我組織。同時由于非政府組織既是居民生活區(qū)的代理者又是政府管理社區(qū)的合作者。因此它可以起到政府和居民之間的橋梁作用，又因為非政府組織嚴(yán)密、機構(gòu)健全、動作規(guī)范、市場化動作程度高、有強烈的責(zé)任感，所以在美國城市社區(qū)治理中是不可或缺的一部分，因而美國的社區(qū)治理是極具組織化的。,社區(qū)權(quán)力的多元化 美國社區(qū)治理是多個主體自由和平等參與的過程。公民、企業(yè)、非政府組織和政府分享著對社區(qū)的治理權(quán)力和責(zé)任。社區(qū)治理權(quán)力不是被政府或者社區(qū)代議機構(gòu)壟斷。美國學(xué)者博克斯也指出，公民、選任官員和公共服務(wù)職業(yè)者都參與了社區(qū)治理。它們分別扮演著不同的角色：公民成為社區(qū)的治理者而不是消費者；

15、選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策；實踐者關(guān)注的焦點是幫助公民實現(xiàn)其社區(qū)治理目標(biāo)，而不是著力控制公共權(quán)威機構(gòu)。,美國城市社區(qū)管理模式的難題 美國社區(qū)管理模式的特征也會帶來一些城市社區(qū)治理的難題，這給美國現(xiàn)今城市社區(qū)治理的走向（公民治理）的主導(dǎo)者們，即公共服務(wù)職業(yè)者帶來了嚴(yán)峻的問題，包括政策制定中如何將期望的公民參與和可以接受的理性要求有機結(jié)合起來，怎樣避免氣憤的精英們的報復(fù)(這些人將公民和公開對話看作是對他們利益的嚴(yán)重威脅)，如何防止職業(yè)主義力圖消除的政黨分贓制、政治恩賜和腐敗等不正之風(fēng)的反彈。,新加坡城市社區(qū)治理模式的內(nèi)容 自1965年新加坡獨立以來，新

16、加坡人民行動黨就一直牢牢掌握著執(zhí)政權(quán)，秉承“執(zhí)政為民”的理念，認(rèn)真履行責(zé)任和義務(wù)，無論是宏觀的政策制定和執(zhí)行，規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌部署，還是提供健全的社區(qū)公共服務(wù)，方便的社區(qū)商業(yè)，社區(qū)組屋統(tǒng)一修建和修整，社區(qū)治安的維護等等，人民行動黨都稱得上是負(fù)責(zé)任的，同時從財政、政策和行動上給予民間組織和社會力量有力的支持，形成政府與社會力量共同致力于社區(qū)建設(shè)的嶄新局面。,政府加強宏觀政策落實和發(fā)展方向的正確引導(dǎo) 在新加坡，政府通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)活動的方向。而且社區(qū)的相當(dāng)一部分活動本身就是政府發(fā)起的，其中某些環(huán)節(jié)還受到政府的資助。例如，基于社區(qū)建設(shè)的公共事務(wù)，新加坡政府負(fù)責(zé)90的社區(qū)基

17、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用和50的日常運作費。國家總統(tǒng)、政府總理每年國慶等重大節(jié)日對有貢獻(xiàn)的基層社區(qū)領(lǐng)袖進行表彰；國會議員經(jīng)常參加社區(qū)各類活動，在社區(qū)接見民眾，聽取民眾意見等。,政府提供多種多樣的人力財力和物力支持 不管是社會發(fā)展及體育部這樣的政府單位，人民協(xié)會這樣的半官方性質(zhì)的組織，還是德教太和觀等的民間福利組織，它們的各種人力、財力和物力需求，除一部分可以通過自身募捐，廣泛宣傳動員志愿者義務(wù)參加，并且發(fā)動社會捐助等方式籌集外，大部分的人力、財力和物力還是需要政府為其提供。,政府制定科學(xué)前瞻性的社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃 政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計劃和評估標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)發(fā)展理事會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等機構(gòu)在政

18、府指導(dǎo)下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。各政府部門根據(jù)社區(qū)居民需要，調(diào)整規(guī)劃和管理方式，按照是否達(dá)到社會服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，評估各自治組織的業(yè)績，下?lián)芑顒咏?jīng)費。政府行政部門、社區(qū)管理機構(gòu)、基層自治組織及社會團體之間職責(zé)分明，上下貫通，形成了科學(xué)、合理、靈活、自治的社區(qū)建設(shè)模式。,新加坡城市社區(qū)治理模式的基本特征 政府立法引導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合 政府立法引導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合構(gòu)成了新加坡高效的城市社區(qū)公共管理的獨特模式。政府設(shè)有國家住宅發(fā)展局，負(fù)責(zé)對社區(qū)工作進行指導(dǎo)和管理。政府行為和社區(qū)行為緊密結(jié)合，是新加坡社區(qū)管理模式的主要特點。新加坡政府通過對社區(qū)組織給予物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，來把握社區(qū)活

19、動的方向。,社區(qū)管理組織具有非常完善的體系 社區(qū)內(nèi)實行委員會制，主要有三個組織：居民顧問委員會、社區(qū)中心管理委員會和居民委員會。三個委員會的工作者完全是義務(wù)的、兼職的，這樣節(jié)省了大量費用。,新加坡城市社區(qū)管理模式的難題 新加坡公眾很少主動參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡薄，這是由新加坡的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟背景決定的。新加坡的市場體制和法律的歷史不夠長，各項工作主要由政府主導(dǎo)，社區(qū)組織行政化，社區(qū)居民很少參與社區(qū)活動的發(fā)起組織以及各項法規(guī)的起草與決定。,行政側(cè)重型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例 上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，

20、強化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動發(fā)展社區(qū)的各項事業(yè)。 上海市盧灣區(qū)五里橋街道按照“兩級政府、三級管理”的要求，形成了“以塊為主、以條為輔、條塊結(jié)合”的管理機制和三個層面的組織管理系統(tǒng)(領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)),3.國內(nèi)城市社區(qū)管理具體模式,社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng) 由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構(gòu)成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權(quán)力下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，

21、“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時，為有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位參加的城區(qū)管理委員會。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機的整體合力。,社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng) 由四個工作委員會構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經(jīng)濟委員會。具體分工是：市政管理委員會負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城

22、市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負(fù)責(zé)社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會治安綜合管理委員會負(fù)責(zé)社會治安與司法行政。財政經(jīng)濟管理委員會對街道財政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對街道內(nèi)經(jīng)濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟。以街道為中心組建委員會的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進來，就使得街道在對日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。,社區(qū)管理支持系統(tǒng) 由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會、社區(qū)事務(wù)咨詢會、協(xié)調(diào)委員會、居民委員會等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對社區(qū)管理

23、提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會干部的隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。,上海模式的不足 居民委員會行政化色彩濃厚。 “街道辦”逐步將居民委員會納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會的身上，從老年、失業(yè)、優(yōu)撫、衛(wèi)生、治保、計生、調(diào)解，到精神文明建設(shè)、黨建等事務(wù)，居委會承擔(dān)的行政職能越來越多，實際功能也漸漸向行政組織靠攏。 居民社區(qū)參與不足社區(qū)意識不強。居委會過度行政化帶來的后果就是，它對城市基層社會的代表性不足，與居委會行政管理職能的上升相應(yīng)的，是自治職

24、能的下降。居委會過多承擔(dān)國家管理的職能，必然影響居民的認(rèn)同感。,社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱。政府力量過于強大，行政推進在部分地區(qū)變成了行政包辦、長官意志，壓抑了社區(qū)內(nèi)生的自我調(diào)控機制的發(fā)育和成長，影響了居民的民主參與和自我管理；行政操作色彩的工作方式在實際工作中，重新將社區(qū)納人國家(政府)的系統(tǒng)之中，影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，增加了政府負(fù)擔(dān)。社區(qū)其他社會中介組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。,自治型模式：以沈陽市春河社區(qū)為例 從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區(qū)試點的基礎(chǔ)上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了

25、新的社區(qū)管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的沈陽模式。 “沈陽模式”改革焦點落在了社會性組織這一層面。社區(qū)的社會性組織具有法定地位，擁有相應(yīng)權(quán)力，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中具有主導(dǎo)性和創(chuàng)造性。政府主要采用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運行機制。公眾參與也是沈陽模式的鮮明特色，社區(qū)組織機構(gòu)由居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)內(nèi)權(quán)威人士和代表人士還通過專業(yè)咨詢機構(gòu)表達(dá)社區(qū)的社情民意，并以此對政府的決策施加影響。,明確社區(qū)定位 沈陽將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來居委會”的層面。由于原有的居委會規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會，則不利于社區(qū)功能發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社

26、區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會之間的層面上，可避免兩方面弊端，有利于社區(qū)資源的利用與功能發(fā)揮。,合理劃分社區(qū) 沈陽市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。,建立新型的社區(qū)組織體系 這個組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會，它與

27、規(guī)模調(diào)整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對社區(qū)成員代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督?！白h事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行使對社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對社區(qū)管理委員會的工作進行監(jiān)督?！邦I(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。,沈陽模式的不足 政府角色的“越位”。 “以政代社”，承攬了過多的應(yīng)由非政府社會組織所承擔(dān)的職能。習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位，將對居

28、民委員會的指導(dǎo)責(zé)任變成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居民委員會的有關(guān)工作人員，直接管理居民委員會的日?；顒?。在財政安排上的“過度投入”，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)文化館、社區(qū)圖書站的多數(shù)工作人員完全可招募志愿人員來擔(dān)任，而現(xiàn)實卻多為在編的事業(yè)性單位職工，導(dǎo)致政府有限財力的過度投入。,政府角色的“缺位”。對非政府的社會中介服務(wù)機構(gòu)、專業(yè)化的社會工作機構(gòu)等第三部門社會組織的培育還不到位。多數(shù)基層政府官員不習(xí)慣或不善于對社區(qū)自治性組織進行政策指導(dǎo)。政府對介入社區(qū)建設(shè)的專業(yè)性社會團體和社會工作機構(gòu)的“資助性投入”不到位。,社區(qū)組織與運行機制尚不健全、不完善。在沈陽社區(qū)的建設(shè)過程中，社區(qū)內(nèi)既要體現(xiàn)自治，又要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

29、；既要避免行政化的傾向，又要避免完全的市場化，社區(qū)管理委員會如何協(xié)調(diào)好黨、政府、企業(yè)等主體之間的關(guān)系是一個難點。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，社區(qū)利益主體的多元化，社區(qū)如何培育社區(qū)意識，形成社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感是社區(qū)管理者的重要課題。,資金供給與運行機制不完善。政府對社區(qū)服務(wù)的資金投入不足。社會捐助形成的資金投入少。有獎募捐資金投入少。社區(qū)服務(wù)自身產(chǎn)出資金再投入的積極性不足。,混合型的江漢模式 江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會。與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會

30、作為社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機構(gòu)，但明確提出了社區(qū)自治的目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。,江漢模式是在沈陽模式基礎(chǔ)上以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會”的理念，完成了社區(qū)調(diào)整劃分，社區(qū)組織體系得以重構(gòu)；社區(qū)主體組織健全，民間組織逐步發(fā)育；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，空間配置趨于合理；社區(qū)服務(wù)范圍更加拓展，社區(qū)服務(wù)方式更加多樣；社區(qū)工作者隊伍不斷健全，工資待遇不斷提高；政府與社區(qū)關(guān)系逐步理順，合作共生的機制逐漸形成。 江漢模式不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運行機制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機制

31、，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式。,保障居委會的自治性 理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。,政府職能部門重心下移 政府職能部門面向社區(qū)，實現(xiàn)工作重心下移。區(qū)、街政府部門要做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作

32、任務(wù)落實到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)。,責(zé)任承諾監(jiān)督到人 為了保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任踢皮球”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。力圖建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。,江漢模式的不足 管理體制上的行政化傾向。少數(shù)政府職能部門沒有做到費隨事轉(zhuǎn)、部分街道還與社區(qū)簽定了目標(biāo)責(zé)任狀等，無法適應(yīng)快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)的需要。 居民參與程度低。在轉(zhuǎn)型期，由于“路徑依賴”的影響，各種資源仍掌握在各

33、種類型的單位手中。江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)基本上還是處于政府主導(dǎo)階段，社區(qū)居民和社區(qū)單位大多游離于社區(qū)公共事務(wù)和公共活動之外，參與社區(qū)建設(shè)的廣度和深度都不高，成為了社區(qū)建設(shè)縱深推進的瓶頸。,社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套率低。由于江漢區(qū)基本屬于老城區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)陳舊，致使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍處于總體短缺狀態(tài)，存在覆蓋率、擁有率、配套率低等問題，無法有效滿足社區(qū)居民的需求，影響著居民生活水平的改善和對社區(qū)的認(rèn)同感。,深圳鹽田模式 深圳鹽田區(qū)2005年社區(qū)管理體制改革呈現(xiàn)出兩個亮點：一是標(biāo)志著“政社分離”的“一會（分）兩站”的社區(qū)治理模式的創(chuàng)新；二是在全區(qū)范圍內(nèi)實行把提名權(quán)交給居民的真正的社區(qū)居民委員會直

34、接選舉。 “一會（分）兩站”的鹽田模式的內(nèi)涵是：根據(jù)“議行分設(shè)”理念，把原來長期由居委會承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計。,重構(gòu)社區(qū)居委會 社區(qū)居委會在性質(zhì)上是由居民依法民主選舉產(chǎn)生，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織。社區(qū)居委會在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，主要是充當(dāng)居民權(quán)利的表達(dá)者和維護者，是居民權(quán)益保護性機構(gòu)。主要功能是充當(dāng)政府組

35、織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監(jiān)督。,建立社區(qū)工作站 社區(qū)工作站在性質(zhì)上是鹽田區(qū)政府社區(qū)建設(shè)委員會通過街道辦事處設(shè)在社區(qū)的工作機構(gòu)，是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺。它行政上由街道黨工委（街道辦事處）管理，業(yè)務(wù)上由區(qū)民政局及各相關(guān)職能部門指導(dǎo)。,建立社區(qū)服務(wù)站 社區(qū)服務(wù)站在性質(zhì)上是民辦非企業(yè)單位，屬于非營利機構(gòu)，利潤只能用于本社區(qū)的公益事業(yè)和事務(wù)。社區(qū)服務(wù)站主要職責(zé)是根據(jù)居民的需求和就近原則開展便民利民、提高居民生活質(zhì)量的低償服務(wù)；按照政府購買服務(wù)項目的方式為群眾提供社會福利、社會保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)、社區(qū)

36、老人服務(wù)和其它社會公益性服務(wù)等無償服務(wù)；指導(dǎo)社區(qū)安老、助殘、文體等各類社區(qū)服務(wù)組織和隊伍開展活動。,“鹽田模式”的績效 政府層面的績效表現(xiàn)在政府提高了執(zhí)行能力，政府降低了行政成本。新的社區(qū)工作站承接了政府下達(dá)的30多項工作任務(wù)，政府的各種職責(zé)、任務(wù)、資金、人員等一個口子向下到達(dá)工作站，這有利于政府政令暢通，責(zé)任到崗，任務(wù)到人，提高了工作效率。 社區(qū)工作站平均配備6個雇員編制，若干個臨聘人員，規(guī)定不準(zhǔn)工作站收取任何費用，經(jīng)費納入辦事處的部門預(yù)算，由區(qū)財政一條管道統(tǒng)一撥款，工作人員數(shù)大為減少，個人收入水平明顯提高，但財政撥款人員的經(jīng)費整體水平仍然降低,鹽田模式社區(qū)層面的績效是社區(qū)居委會增強了自

37、治能力，居民民主意識增強與民主組織得到培育。鹽田區(qū)通過2005年社區(qū)居委會換屆海選和會站分離，將選舉權(quán)和自主治理權(quán)還給了社區(qū)。鹽田區(qū)社區(qū)居委會通過舉辦民間組織發(fā)展自我的途徑，從建區(qū)時只有一家發(fā)展到目前近 45 家，充分利用民間組織自身的優(yōu)勢積極為轄區(qū)群眾提供便民、利民服務(wù)和豐富多彩的文體活動。,鹽田模式的不足 政府在社區(qū)仍然保留著一塊行政末梢。由于政府組織的強大與資源壟斷，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，因而難以贏得居民認(rèn)同，社區(qū)公共資源也就得不到有效整合。社區(qū)中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。,