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1、 高校內(nèi)部管理制度建設(shè) 存在的問題、成因及對(duì)策分析 　 山東理工大學(xué)副校長 譚秀森 　 　　一、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的基本目標(biāo)和要求 　 　　1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）第三條規(guī)定明確了我國高等教育的性質(zhì)，即社會(huì)主義性質(zhì)?！陡叩冉逃ā返谖鍡l還規(guī)定了高等教育的任務(wù)主要是通過培養(yǎng)專門人才等活動(dòng)來對(duì)社會(huì)的發(fā)展起作用，而這些活動(dòng)通常是由其專門機(jī)構(gòu)——高等學(xué)校來實(shí)現(xiàn)的。 　　高等學(xué)校在日常教育教學(xué)活動(dòng)中，如何確保高等教育的社會(huì)主義性質(zhì)，如何確保高等教育任務(wù)的完成呢？最基本的、也是最重要的途徑是加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度的規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化建設(shè)

2、。高校管理制度是高校為了組織和管理各項(xiàng)工作，按照一定程序制定的、在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的條例、規(guī)定和管理辦法等規(guī)范性文件的總稱。 　 　　高等教育的性質(zhì)及任務(wù)規(guī)定了高校管理制度建設(shè)的基本目標(biāo)和要求，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。 　　第一，高校管理制度建設(shè)是學(xué)校辦學(xué)理念的具體載體。辦學(xué)理念是高校發(fā)展的靈魂，應(yīng)與各項(xiàng)具體管理制度緊密結(jié)合起來，將其基本內(nèi)涵、本質(zhì)要求滲透到具體制度規(guī)定中，將其本質(zhì)要求制度化、成文化、具體化，以確保學(xué)校辦學(xué)理念得以具體實(shí)現(xiàn)。 　　第二，高校管理制度建設(shè)是學(xué)校完成培養(yǎng)目標(biāo)的有效保障。制度對(duì)于高?；顒?dòng)主體，如教師、學(xué)生、管理人員和后勤服務(wù)人員等具有普遍的、平等的規(guī)范和引

3、導(dǎo)作用，它使分散的、無序的個(gè)體活動(dòng)變得統(tǒng)一、有序、高效。只有這樣才能為高校教育教學(xué)任務(wù)的完成提供保障。 　　第三，高校管理制度建設(shè)是高校依法治校的基本路徑?！敖⒔∪珜W(xué)校規(guī)章制度，是學(xué)校民主法制建設(shè)的主要內(nèi)容，是學(xué)校民主化、法制化管理的前提?！盵1]依法治校是依法治國理念在學(xué)校教育領(lǐng)域的必然延伸，這就要求高校內(nèi)部管理制度建設(shè)必須走法制化之路，使學(xué)校內(nèi)的各項(xiàng)管理工作都能做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，從法律上切實(shí)保證高校管理的高水平。 　 　　二、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)中存在的主要問題 　 　　高等學(xué)校管理制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立一整套科學(xué)的管理制度與之相應(yīng)，也需

4、要有完善的、科學(xué)的制度制定規(guī)范以及制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范，只有這樣才能確保管理制度的效力。具體地說，高校內(nèi)部管理制度建設(shè)應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：“不僅包括從制度起草前的調(diào)研、立項(xiàng)工作，到制度的起草、修改、通過和發(fā)布，還應(yīng)包括制度的執(zhí)行、落實(shí)和督察工作。”[2]因此，對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的考察，至少應(yīng)從制度本身、制定程序、制度執(zhí)行與監(jiān)督、制度配套體系建設(shè)等幾方面進(jìn)行。 請(qǐng)預(yù)覽后下載！ 　 　?。ㄒ唬┲贫葍?nèi)容存在的問題 　　第一，制度內(nèi)容不合法。目前不少高校的內(nèi)部規(guī)章制度卻存在諸多內(nèi)容不合法的問題，如缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，超越法律規(guī)定的權(quán)限，較為嚴(yán)重的是違背法律的基本原則。第二，制度內(nèi)容不科學(xué)。制

5、度內(nèi)容過于籠統(tǒng)、粗糙，制度規(guī)定和具體措施缺乏可操作性。第三，制度內(nèi)容不規(guī)范，用語含混，責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)不對(duì)等，制度的實(shí)際效力較低。第四，制度內(nèi)容不完整，往往重責(zé)任輕權(quán)利，重認(rèn)識(shí)輕措施，重約束輕處罰，重制定輕執(zhí)行，等等。第五，制度內(nèi)容不穩(wěn)定?！爸贫葟谋举|(zhì)上說就是共同信息，在接受了這一共同信息的人群中，就能減少個(gè)體在群體中行動(dòng)的不確定性。因此，健全的、被高校所有教職工認(rèn)可的管理制度，有利于減少其行動(dòng)的不確定性”。[3]如果高校制度內(nèi)容不穩(wěn)定，不連貫、朝令夕改，就形不成有效的引導(dǎo)規(guī)范作用，甚至?xí)?dǎo)致學(xué)校內(nèi)部各類行為主體行為混亂、步調(diào)不一。 　?。ǘ┲贫戎贫ㄟ^程中存在的問題 　　學(xué)校制定規(guī)章制度

6、缺乏整體和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，隨意性強(qiáng)，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，影響規(guī)章制度的整體效率和生命力，也影響到相關(guān)規(guī)章制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、配套性，也必然會(huì)影響到制度制定部門以及規(guī)章制度本身的權(quán)威。 　?。ㄈ┲贫葓?zhí)行過程中存在的問題 　　一套完善的管理制度，僅僅是高校管理制度建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)和前提，并不能代表高校管理制度建設(shè)的全部內(nèi)容，因?yàn)楦咝实闹贫葓?zhí)行，確保學(xué)校人才培養(yǎng)任務(wù)的完成，才是學(xué)校制度建設(shè)追求的根本目標(biāo)。因此，在制度的制定與執(zhí)行問題上，后者尤為重要。但是目前在制度執(zhí)行過程中，問題也相當(dāng)突出，尤其是“單純重視制度的制定、滿足于制度的制定，卻輕視甚至忽視制度的執(zhí)行”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和行為，在當(dāng)前高校中是一個(gè)較為

7、普遍的現(xiàn)象。這從根本上削弱了既有制度的實(shí)際效力，結(jié)果使各項(xiàng)制度束之高閣，喪失實(shí)際意義。 　?。ㄋ模┲贫润w系建設(shè)中存在的問題 　　這類問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：制度體系殘缺，對(duì)相關(guān)問題缺乏配套的制度建設(shè)，缺乏必要的相關(guān)制度支撐；制度之間相互矛盾，缺乏呼應(yīng)，形不成合力，職能部門的工作有時(shí)會(huì)出現(xiàn)口徑不一致，相互矛盾乃至相互掣肘；制度內(nèi)容相互交叉，權(quán)責(zé)不明，一方面會(huì)造成利益沖突，另一方面又可能會(huì)造成職能部門之間的推諉與扯皮，等等。 　 　　三、高校內(nèi)部制度建設(shè)問題存在的成因分析 　 　　按照《中華人民共和國教育法》第二十八條規(guī)定：學(xué)校具有自主管理權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、頒發(fā)證

8、書權(quán)、管理教師權(quán)、管理設(shè)施經(jīng)費(fèi)權(quán)、拒絕非法干涉權(quán)和其他權(quán)利。這些國家法律所賦予的權(quán)利，是學(xué)校進(jìn)行法制化管理、學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)和核心。除了這些法定權(quán)限之外，高等學(xué)校不具有行政主體資格，也就沒有行政處罰權(quán)限。有些學(xué)校超越權(quán)限制定規(guī)章制度，其根本原因就是對(duì)高等學(xué)校的性質(zhì)及其定位認(rèn)識(shí)不清。 　　隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等體制的改革，學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系不再單純是管理者與被管理者的關(guān)系，也不僅僅是施教者與受教者之間的關(guān)系，事實(shí)上，已經(jīng)形成了一種具有服務(wù)合同形式的民事法律關(guān)系。[4]傳統(tǒng)的不平等關(guān)系變成了平等關(guān)系，這無疑對(duì)高等學(xué)校的教育教學(xué)管理、高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)提出了新的課題、新

9、的挑戰(zhàn)。高校的教育目標(biāo)與任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫獫M足為社會(huì)培養(yǎng)、輸送合格人才的社會(huì)化需要，又要滿足學(xué)生及學(xué)生家長的求學(xué)成才的個(gè)性化需要。這就要求高等學(xué)校立足現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變管理觀念，以更好地順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。 請(qǐng)預(yù)覽后下載！ 　　高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)沒有得到應(yīng)有、足夠的重視。究其原因，我們認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。一是對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠。從另外一個(gè)角度看，我國高校內(nèi)部管理“人治”傳統(tǒng)的慣性很大，人們習(xí)慣于把高校的前途與命運(yùn)寄托于管理者（尤其是校長）的智慧與名望，把在新形勢、新任務(wù)下的高校內(nèi)部管理自發(fā)地寄希望于管理者的學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。二是高等學(xué)校的個(gè)性化，驅(qū)使高等學(xué)校追求獨(dú)特的辦學(xué)理念，

10、確立獨(dú)特的辦學(xué)方針，力求突出個(gè)性化，在競爭中強(qiáng)化自己的影響力和競爭力，這在客觀上也為高等學(xué)校的規(guī)范化、制度化和以約束為主要內(nèi)容的管理設(shè)置了障礙。當(dāng)然，除了校內(nèi)的制度建設(shè)環(huán)境之外，還有眾多復(fù)雜的社會(huì)因素制約著學(xué)校的內(nèi)部制度建設(shè)。 　　由于受傳統(tǒng)的影響以及對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)不夠，致使目前高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的規(guī)范化程度普遍不高，也就是說，沒有形成一套規(guī)范化的制度建設(shè)理念與措施，例如缺乏規(guī)章制度的長遠(yuǎn)規(guī)劃與近期詳盡計(jì)劃的制定，沒有形成一套加強(qiáng)職能部門之間制度配套建設(shè)的有效機(jī)制，同時(shí)，還存在較為普遍的“輕視制度執(zhí)行”的錯(cuò)誤思想，等等。這些只是目前我國高校制度建設(shè)存在諸多問題技術(shù)層

11、面的原因，或者說是微觀層面的原因，但它所產(chǎn)生的實(shí)際影響和后果卻是不容忽視的。 　 　　四、高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則 　 　?。ㄒ唬┖戏ㄐ耘c合理性相統(tǒng)一的原則 　　合法性首先是指高等學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容必須符合國家的法律法規(guī)，不得與具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸，否則，就會(huì)失去合法性基礎(chǔ)，自動(dòng)喪失效力。其次，高等學(xué)校對(duì)規(guī)章制度的制定要符合學(xué)校的法律地位和身份，要依法行使學(xué)校的教育教學(xué)管理權(quán)，不能超越法定權(quán)限，行使無效管理。除此之外還有程序的合法性要求，以及執(zhí)行與監(jiān)督的合法性要求。合理性原則的核心是“以人為本”，高校內(nèi)部管理模式應(yīng)由指令控制型向服務(wù)支持型發(fā)展。[5]學(xué)校教育教學(xué)

12、活動(dòng)的行為主體，如教師、學(xué)生、服務(wù)人員、管理人員都是平等的法律主體，各項(xiàng)規(guī)章制度都必須堅(jiān)持人性化服務(wù)的原則，充分尊重行為主體的權(quán)利，維護(hù)行為主體的利益。只有充分地堅(jiān)持“合法性與合理性相統(tǒng)一”的原則，才能從根本上確立學(xué)校規(guī)章制度的普適性和權(quán)威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執(zhí)行。 　　（二）科學(xué)性與實(shí)效性相統(tǒng)一的原則 　　高等學(xué)校規(guī)章制度的科學(xué)性體現(xiàn)在以下幾方面：首先，規(guī)章制度要符合實(shí)際。制定、完善規(guī)章制度的目的，是為了規(guī)范解決問題的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，也就是說，規(guī)章制度是適應(yīng)實(shí)踐的需要而產(chǎn)生的，否則制度就不會(huì)有生命力，也就沒有制定、維護(hù)和執(zhí)行的必要。其次，規(guī)章制度要使前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一

13、。非科學(xué)規(guī)章制度的生命力很短暫，因無效而遭廢止或名存實(shí)亡；而科學(xué)的規(guī)章制度的生命力是長久的，是把高等學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃與當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮。再次，規(guī)章制度的科學(xué)性最終要體現(xiàn)在實(shí)效性上。對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的實(shí)效性的考察，既要注重其現(xiàn)實(shí)效力，也要注重其長遠(yuǎn)效力，也就是說，科學(xué)的規(guī)章制度既有現(xiàn)實(shí)效力，又有長遠(yuǎn)效力，既能解決現(xiàn)實(shí)問題，又能解決長遠(yuǎn)問題。所以說，好的規(guī)章制度應(yīng)是科學(xué)性與實(shí)效性的統(tǒng)一。 　?。ㄈ┓€(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則[6] 　　高等學(xué)校規(guī)章度建設(shè)的根本目的是在學(xué)校內(nèi)部建立一套行為規(guī)范，通過統(tǒng)一的、規(guī)范的、共同的行為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的教育教學(xué)目的。因此，高校規(guī)章制度是高校辦學(xué)

14、理念和辦學(xué)方針的具體化、成文化、制度化。從這個(gè)意義上講，每一項(xiàng)具體的規(guī)章制度都需要保持相對(duì)的穩(wěn)定性，才能夠發(fā)揮持久的效力，約束并引導(dǎo)人們的行為，使之成為行為的規(guī)范。如果規(guī)章制度的基本內(nèi)容和原則朝令夕改，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，就會(huì)讓人無所適從，就不可能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范和引導(dǎo)人們行為的作用。因此，高等學(xué)校的規(guī)章制度必須具有穩(wěn)定性。強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度的穩(wěn)定性，并不意味著拒絕對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行必要、及時(shí)的修訂、完善和創(chuàng)新。從一定意義上講，在堅(jiān)持制度穩(wěn)定運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)地對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行必要的修改與完善是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，它的目的是為了更好地服從、服務(wù)于學(xué)校的教育教學(xué)任務(wù)，是把那些已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展變化

15、的制度的某一環(huán)節(jié)、某一項(xiàng)規(guī)章制度加以修改、完善。因此，在規(guī)章制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則，以確保制度持久的生命力。 請(qǐng)預(yù)覽后下載！ 　?。ㄋ模┫到y(tǒng)性與完整性兼顧原則 　　現(xiàn)代學(xué)校管理是一個(gè)多層次、多因素、多方面的動(dòng)態(tài)綜合管理過程，是一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它要求任何具體的管理工作在獨(dú)立發(fā)揮作用的同時(shí)，必須與其他方面的管理工作相互協(xié)調(diào)和配合，使管理工作產(chǎn)生綜合效力，保障學(xué)校內(nèi)部管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的系統(tǒng)性原則是指要對(duì)各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行必要的配套建設(shè)，對(duì)此，有學(xué)者提出了高校規(guī)章制度配套建設(shè)的三個(gè)類型：一是高校與外部關(guān)系的配套建設(shè)；二是高校內(nèi)部制度的配

16、套建設(shè)；三是高校內(nèi)部制度建設(shè)中存在的縱向配套建設(shè)。[7]我們認(rèn)為，第一種類型涉及的是高校制度建設(shè)的外部環(huán)境問題，第二種類型實(shí)質(zhì)上是指高校內(nèi)部制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性問題，相比較而言，第三種類型較為典型，是最基本的、也是最重要的制度配套建設(shè)問題。高校內(nèi)部制度的配套建設(shè)要求學(xué)校內(nèi)部各職能部門相互配合、分工協(xié)作，否則，就浪費(fèi)了學(xué)校的管理資源，提高了管理成本，卻降低了管理效率。制度建設(shè)的完整性原則強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)完善的規(guī)章制度必須具有完整的內(nèi)容。內(nèi)容的完整性可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：制度內(nèi)容與程序的統(tǒng)一；制度規(guī)定的權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一；制度執(zhí)行保障措施的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的統(tǒng)一，等等。對(duì)于某一項(xiàng)具體的規(guī)章制度要注重其完整性，對(duì)

17、于相關(guān)的各項(xiàng)規(guī)章制度，則要強(qiáng)調(diào)它們相互之間的系統(tǒng)性。 　 　　五、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的對(duì)策性建議 　 　　高校要形成以辦學(xué)理念為核心內(nèi)容的辦學(xué)特色，為內(nèi)部管理制度建設(shè)提供綱領(lǐng)。高校的辦學(xué)特色可以包括以下內(nèi)容：校風(fēng)、校訓(xùn)、學(xué)風(fēng)、學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢學(xué)科及專業(yè)，等等，這些特色是一所學(xué)校獨(dú)樹一幟、長遠(yuǎn)發(fā)展、持久保持蓬勃生命力的源泉，因而是高校制度建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，否則，將會(huì)影響到學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的穩(wěn)定性與系統(tǒng)性，影響到管理制度的科學(xué)性與實(shí)效性。因此，對(duì)高校來說，尤其是對(duì)于不少初建或者處于高速發(fā)展期的高等學(xué)校來說，盡快形成較為科學(xué)的、明確的辦學(xué)理念、辦學(xué)特色，是一項(xiàng)極其重要的

18、工作。 　　探索形成統(tǒng)一的制度制定機(jī)制，加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度體系建設(shè)。我國現(xiàn)行的體制，同級(jí)各部門之間地位平等、業(yè)務(wù)分割、互不交叉，因此，極易形成利益沖突的矛盾對(duì)立關(guān)系，這在客觀上增加了各部門之間相互配合、協(xié)調(diào)、通力合作的難度。受這一行政管理機(jī)制的影響，高等學(xué)校也存在著同樣的問題，不同部門之間的利益以及權(quán)限劃分的混亂，極大地增加了高等學(xué)校的管理成本。要從根本上解決這一問題，可行的思路是在高校內(nèi)部建立統(tǒng)一的制度制定機(jī)制和機(jī)構(gòu)，原來由各個(gè)職能部門制定制度的權(quán)限統(tǒng)一收歸學(xué)校的“立制”機(jī)構(gòu)，杜絕部門規(guī)章制度不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互抵觸、形不成有效合力的弊病。 　　在技術(shù)層面上，要加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理制

19、度的規(guī)范化建設(shè)，形成一整套規(guī)范、科學(xué)的規(guī)章制度制定規(guī)劃、制定程序以及監(jiān)督執(zhí)行辦法，從制度的醞釀規(guī)劃、調(diào)查研究和組織論證到規(guī)章制度的起草、審議、頒發(fā)、執(zhí)行直至規(guī)章制度的清理與廢止，都要有一套嚴(yán)格、規(guī)范的制度規(guī)定，這是高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更是高校內(nèi)部管理制度規(guī)范化建設(shè)的具體體現(xiàn)。只有這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好了，高等學(xué)校的 請(qǐng)預(yù)覽后下載！ “依法治?！蹦繕?biāo)才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。 　　總之，高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就，更不能畏首畏尾，抱殘守缺，而是需要不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，在堅(jiān)持基本理念的前提下，根據(jù)新情況、新問題適時(shí)地調(diào)整、創(chuàng)新高等學(xué)校的內(nèi)部管理制度。從這個(gè)意義上說，高校內(nèi)部管理制度建設(shè)既是一項(xiàng)關(guān)系到高校未來的發(fā)展與命運(yùn)的戰(zhàn)略舉措，又是一項(xiàng)日常不可或缺的經(jīng)常性的工作。 （注：可編輯下載，若有不當(dāng)之處，請(qǐng)指正，謝謝!） 請(qǐng)預(yù)覽后下載！