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1、經濟建設、法治與行政關系簡論 　　【論文關鍵詞】經濟建設；法治；行政 　　【論文摘要】黨的十六大作出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調整和改造的戰(zhàn)略部署。經濟的振興與持續(xù)發(fā)展離不開法治的平臺。依法行政的實踐與行政法學理論是社會經濟持續(xù)發(fā)展的“雙重防護林”。 　　衡量一個社會有多少財富要看它的經濟指數(shù)，然而一個社會的文明指數(shù)則要根據那里的法治狀況來判定。經濟的振興應當表現(xiàn)為經濟基礎的夯實、經濟實力的增長及生產力水平的大幅提高。但恩，經濟的振興與持續(xù)發(fā)展必須以法治為依托。也就是說振興經濟，法治應先行。 　　一、經濟與法治的關系 　　經濟與法治建設的關系相當密切。按照辯證唯

2、物主義的觀點，經濟建設屬于經濟基礎范疇，法治建設則屬于上層建筑范疇。經濟基礎決定上層建筑，也必然決定著上層建筑中法治建設的內容、方向。同時，上層建筑對經濟基礎又具有反作用，當它與經濟基礎相適應時，就會促進生產力的發(fā)展，反之，即阻礙生產力的發(fā)展。同樣，經濟建設決定著法治建設的內容、方向。法治建設在服務于經濟建設的同時，亦會對其產生反作用：當法治建設與經濟建設相適應時，會促進經濟的發(fā)展，進而推動生產力的前進，反之，它就會凸顯其負面本性，使生產力的發(fā)展舉步維艱。歷史上法治建設不健全、法治環(huán)境不完善進而影響、阻礙社會發(fā)展的案例，俯拾皆是。法律雖有很多“不能”，但現(xiàn)在它已成為調整社會關系與社會生活的主要

3、手段與方式。同時，由于經濟基礎對上層建筑的決定是根本的、緩慢的、隱然的、理性的、長期的，而上層建筑的反作用表現(xiàn)出相對性、迅急性、顯象性、感性性及周期性的往復，具有一種雖被決定但確極具主動性的特質。因此，我們雖不能夸大法治建設對經濟建設的這種反作用，但卻不能不給予其足夠的審視。 　　法治建設包涵兩個層次的內容四。第一個層次，即傳統(tǒng)意義上的法制——法律制度的建設。在振興東北老工業(yè)基地的過程中，遼寧應當因時、因地、因實際制宜，在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸前提下，緊緊依靠黨的相關政策，加緊制定經濟振興亟需的、也是實際所需的，具有前瞻性、多視角的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。第二個層次，就是實質意義上的

4、法治，即按照第一個層次的法制進行實際的管理。它是一個動態(tài)的施行過程，包括執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等一系列內容。依法行政就是其中具有決定意義的一環(huán)。 　　二、行政在法治中的當然涵義 　　由于行政權是國家權力系統(tǒng)的重要組成部分，且其執(zhí)行的內容直接涉及廣大群眾的切身利益。是否依法行政，是否全面地、及時地、如實地依法行政，在很大范圍內和相當程度上必將直接影響社會利益的再分配。因而，大力加強法治建設，努力建設一個文明、有序、公正、透明的執(zhí)法環(huán)境就成為了當務之急。 　　(一)依法行政，要求行政權的取得必須合法 　　因為國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方

5、各級人民代表大會，因此，行政機關的行政職權不是當然取得。行政職權只有經過法律的設定和授予才能存在，這是行政執(zhí)法機關取得行政職權的唯一合法途徑。同時，行政權對于國家來講，是權力(又稱為行政職權)，但對于權力的所有者——人民，它同時又是義務(也稱為行政職責)。既然行政權源于法律的設定或法律法規(guī)的授予，因此，任何沒有法律根據的權力，包括行政職權，其存在和行使都是當然無效的。 　　(二)依法行政。要求行政權的行使必須合法 　　既然行政權源于反映全體人民意志的法律，那么法律在設定、授予行政職權之時，必然從內容、形式等方面作出明確限定。也就是說，行政機關及其他被轉移給行政職權的組織，必須依法而

6、為。超越職權、濫用職權的行為必然導致違法。合法行使行政職權包涵三方面內容： 　　其一，行政職權的主體必須合法。能夠行使行政職權的主體，主要是行政機關、法律法規(guī)授權組織和行政機關委托的組織。行政機關依據法律的設定而取得的行政職權；企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、婦聯(lián)、居委會、村委會等非國家機關組織，經由法律法規(guī)授權而取得行政職權問；行政機關也可以將非專屬于自己行使的行政職權，委托給具有管理公共事務職能的事業(yè)組織或個人來行使。例如，公安機關可以把罰款權委托給事業(yè)組織或個人來行使，但是拘留權不能委托。因為該項職權專屬于公安機關，而且只能由它行使。再如，工商機關收稅是一種明顯的越權違法行為，但是如果一個

7、非工商行政機關在執(zhí)法時，將相對人的營業(yè)執(zhí)照收去，甚至做出暫扣或吊銷營業(yè)執(zhí)照的決定，此種同是越權違法的行為，由于該機關權限范圍極大。相對人即使知道其越權但因某種懼怕心理也不敢輕易抗言。同時此類行為具有較強的隱蔽性，其負面效應也容易被行政職權表面的某些職能上的共性所掩蓋，再加上很難取證，實踐中某些機關并未取得但卻行使另一職權之事時有發(fā)生。 　　其二，主體行使職權的內容——行政行為合法。由于行政職權強大的執(zhí)行功能及其特有的公定力，如果法律對之不加以明確限定，其強大的破壞力就會毫無掩飾地凸現(xiàn)出來，進而影響整個權力系統(tǒng)良性運行的基礎。 　　行政行為的合法性包涵三個方面的內容。首先，行政行為的

8、作出要符合立法目的。立法設定、授予行政職權的目的，就是要求執(zhí)法者依法對國家、社會事務進行管理，以實現(xiàn)行政效率的最大化。但效率的前提是依法而為，因此一個合格的執(zhí)法者應該不唯上、不唯關系、不唯個人好惡，只應唯“法”是從。其次，行政行為必須在法定職責范圍內作出。一方面，行政行為要在法定職權范圍內依法、如實作出，執(zhí)法者無權擅改法定內容，更不能濫用職權，大搞“態(tài)度罰”、“關系罰”，借機泄一己私憤或謀取非法利益。另一方面，執(zhí)法者也不能越權執(zhí)法。如果執(zhí)法超越法定權限范圍去行使自己根本無權行使的權力，雖然其心理上可能會有某種“滿足感”，抑或“成就感”，但容易使相對人對行曲權產生認識上的混亂。同時，由于超越職權

9、的動機與最終后果必是對職權的“濫用”，因此，它更容易造成行政權信賴利益的損失。第三，行政行為的作出要有法定證據。包括事實依據和法律依據。如果一個行政行為的作出，事實不清，證據不確實，不充分，這不僅表明該執(zhí)法者欠缺必要的法律素質。同時，他也要承擔不利的行政法律后果。所有這些都需要從加強基本法律的宣傳，強化執(zhí)法者的職業(yè)道德水準，提高執(zhí)法者的法律知識與專業(yè)技能，加大對超越職權、濫用職權等職權違法行為的檢查、督導、懲處力度以及提高廣大群眾的法律意識、法律素養(yǎng)等方面去著力解決。 　　其三，行政行為的程序必須合法。程序是實體生命的價值表現(xiàn)，是實體內容從應然狀態(tài)到達實然效果的階梯。執(zhí)法者需載荷著實體內容

10、，沿著法律設定的“程序”階梯逐級而上，既不能多走，也不能少行。多走就會造成法律資源不必要的浪費，少行就有可能損害行政相對人的實體利益。實踐中，行政機關及其工作人員出于不正當目的而違反法定程序之事亦不鮮見。例如法律明確規(guī)定，行政行為作出后，必須明確告知相對人有復議請求權、起訴權及相應的復議期限和起訴期限。有些執(zhí)法者，或者不告知，或不明確告知(如含糊其詞，令相對人難以聽清)，或只告知相對人部分權利。此類行為不管其目的如何，都屬當然違法。 　　(三)如果說依法行政維系著法律的經濟價值，那么合理行政就在實現(xiàn)著法律的社會效益 　　行政應當追求經濟與社會的雙重功效。因此，依法行政的同時，也必須

11、合理行政。由于社會事務的復雜多樣以及相當范圍內相當程度的實質性專業(yè)技術內容的要求，我國至今仍未設立統(tǒng)一的行政法典對行政內容加以具體規(guī)定，對很多情形只做了原則性規(guī)定，并由行政機關選擇做出某種行為，這就是必須合理行政的基礎——行政自由裁量權四。由于法律的這種不確定性，使得行政職權于實踐中極易泛化和被濫用。雖然法律在宏觀上作了原則性的規(guī)定，但在具體幅度之內，執(zhí)法者仍有相當大的、相對“自由”的裁量權。加之行政權“先天”的公定力。如果只是合法而不合理行政，那么相對方即使通過法律救濟也很難真正保護自己的利益。比如，對某種行為施以行政罰款3萬10萬元。只要在此幅度內，罰多少都是合法的，但對于相對人來講，就存

12、在一個合理的數(shù)額問題。對于行政執(zhí)法者來講，也存在一個合理執(zhí)罰問題。如果行政行為顯失公正或相當不合理。相對方迫于法律的壓力，只有被迫接受或執(zhí)行，那么法律只是作為手段被實施，其教育及平息社會矛盾的目的遠未達到，更不要說其維護社會穩(wěn)定的價值了。因此我們認為，法律的實施應以解決思想矛盾為要務。行為的沖突，其本質就是思想——如價值觀、人生觀等相沖突難以調和的結果。在大部分的上訪特別是群體性越級上訪事件中，行政不合理的案件已經占了相當大的比重。在今后的執(zhí)法實踐中，合理行政將是維護社會穩(wěn)定的最關鍵因素。 　　(四)依法行政要求執(zhí)法者必須承擔相應的法律責任 　　由于行為方式的積極、涉及面廣，使得行政職

13、權在行使過程巾極易被放縱。如果行政執(zhí)法機關及其工作人員損害了相對人的合法利益，就必須依法承擔責任。行政執(zhí)法者依，如實地承擔法律責任，是依法行政、合理行政的雙重體現(xiàn)。這對于社會的穩(wěn)定、一個良好法治環(huán)境的營造，同樣具有不可替代的作用。 　　三、行政的回歸——籌建雙重“綠色”防護林 　　依法行政的客觀實際要求必須迅速轉變原有的行政觀念。傳統(tǒng)意義上認為，行政就是管理，這很容易將行政裁量權和行政執(zhí)法者的“唯我”心理在實踐層面“放大”。隨著社會公眾法治觀念和法律素養(yǎng)的增強，法律意識的不斷提高，以及現(xiàn)代國家在經貿、法律等方面交流的拓展，一個現(xiàn)代意義上的行政——融組織、服務、管理、決策和提供福利等職能于一體的行政，愈見清晰，而且其中服務的內容越來越充分，趨勢越來越明顯。這對行政執(zhí)法機關及其工作人員也提出了更高的要求：觀念要更新，工作要創(chuàng)新，原有知識要升級，行政姿態(tài)要降級。那種冷、橫、硬、推的行政方式以及顯失于“理”的行政內容，在—個文明、法治的現(xiàn)代社會里是難有空間的。 　　著力引導行政思維的轉變和行政素養(yǎng)的提高，正確處理行政執(zhí)法中“法與理”的辯證關系，努力營造一個服務型的、嶄新、高效的法治環(huán)境，應是今后行政法學理論與依法行政實踐共同努力的方向。它們是社會經濟持續(xù)發(fā)展的“雙重防護林”。